关于国家审计目的性的几点思考
李志民 孟林(审计署驻沈阳特派办)
【发布时间:2011年09月30日】
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    1982年五届全国人大五次会议通过的《中华人民共和国宪法》规定我国实行审计监督制度,确立了我国国家审计的法律地位。随着改革开放的不断深入和社会主义和谐社会建设的不断推进,法治政府、高效政府、责任政府、透明政府和廉洁政府等政府执政理念,已被普遍认知和确立。国家审计作为国家治理不可或缺的重要组成部分,要想在国家治理过程中发挥出依法制约滥用权力、提高政府“免疫”功能等作用,必须强化其目的性。一般而言,国家审计的目的是通过具体审计项目加以实现的,是审计目标的集合,其出发点和落脚点必须围绕国家治理来开展。
    一、国家审计通过保持其先进性实现审计目的
    我国国家审计机关成立20多年来,取得了世人瞩目的成就,究其原因,锐意进取、不断创新使我国国家审计始终保持了与时俱进的先进性。刘家义审计长曾多次强调,“各级审计机关要牢固树立科学的审计理念,不断推进审计创新发展”。通过创新为推动审计事业又好又快发展提供科学的指导。目前各级审计机关必须掌握审计创新的核心,即以科学发展观作为灵魂和指南,牢固树立科学审计理念,准确把握经济社会发展趋势和审计发展规律,以及经济社会发展与审计监督的内在联系,准确认识社会主义国家审计的本质、目的、内涵和要求,充分发挥“免疫系统”功能。
    二、国家审计通过突出其政府性实现审计目的
    传统上,我们往往习惯于将国家审计作为经济领域的问题来研究,审计工作暴露出的问题虽然绝大多数发生在经济领域,但其根源却可以追溯到政治领域,且大都带有鲜明的政治意义。我国国家审计机关十分重视坚持从中国实际出发,并走出了一条中国特色的审计之路,即始终坚持在党和政府的领导下,将审计工作自觉融入经济社会发展大局;始终坚持马克思主义的辩证唯物主义,一切从实际出发,不断开拓创新、积极探索中国特色审计之路;始终坚持“依法审计、服务大局、围绕中心、突出重点、求真务实”的审计工作方针,充分有效地履行审计监督法定职责;始终坚持体现党和政府的意志,服务大局、围绕中心,在国家治理过程中发挥其应有的作用。
    三、国家审计必须加强独立性以实现审计目的
    国家审计机关的高度独立性是保证客观和有效财政监督的基本前提。关于国家审计独立性,我国在《审计法》及《国家审计准则》等法律、法规、规章中均有规定。
    但从比较法的角度来看,世界各国采用的国家审计类型包括立法型国家审计、司法型国家审计、行政型国家审计和独立型国家审计。我国采用的是行政型的国家审计,即审计机关归中央和各级政府领导,同时又对中央和各级政府进行审计监督,这种不完全独立于被审计单位的审计体制在很大程度上具有内部审计监督的性质。而国家审计针对的对象是行政机关以外的金融机构、企业事业单位时,则是完全独立的部门。这个相对独立性的特点是由我们现行的行政体制和政治体制决定的,在现阶段有其必然性和合理性。
    从国家审计体制改革的角度来说,国家审计制度的发展趋势,必然是加强国家审计独立性的制度建设,将国家审计部门的地位和层级提高,摆脱其相对独立性的束缚,加强审计独立性的高度,从而真正使审计系统和审计机关对法律负责,对审计对象进行独立的、专业的经济监督,发挥审计监督“免疫系统”的功能,以实现国家审计目的性。
    四、国家审计必须恪守严谨性以实现审计目的
    国家法制的不断健全完善和公民法律意识的不断增强,要求国家审计结论必须定性准确、客观,这就要求国家审计机关及其工作人员必须保持其严谨性,并通过审计质量和审计纪律加以实现。为此,目前国家审计机关必须健全并完善中国特色审计法律体系。通过着力构建国家审计指南体系,积极参与国家法律法规制定工作,提高立法协调水平,进一步发挥审计机关在立法工作中的作用,促进完善中国特色社会主义法律体系。严格执行审计法、审计法实施条例和国家审计准则,完善审计机关层级监督机制,依法纠正下级审计机关违反国家规定作出的审计决定,推动依法审计和文明审计。大力推行审计项目审理制度,逐步规范审理工作流程,明确审理工作标准,提高审理工作质量。明确审计质量岗位责任,严格责任追究,开展审计项目全过程质量控制,进一步规范审计行为,防范审计风险。
    同时,国家审计机关还必须认真执行党风廉政建设责任制,加快构建惩治和预防腐败体系,严格执行领导干部个人事项报告制度和审计纪律“八不准”规定,强化审计权力运行的监督制约。严格执行廉洁从审纪律,为审计发挥建设性作用提供环境保障。
    五、国家审计必须突出批判性和建设性以实现审计目的
    国家审计是一个收集、分析信息,经过判断、推理等认识活动,并最终发现问题的过程。随着效益审计成为国家审计的主要内容,国家审计还包括查找问题原因、解决问题的过程。这两个过程就是国家审计应具有的监督和服务两大职能作用。国家审计的这种行为不同于一般的行政行为,也不同于司法行为,而是一种具有监督、鉴证、评价和服务职能的政府行为。其行为由其性质决定,充分体现了批判性。
    国家审计的建设性作用,是国家审计发展到一定阶段的产物,也是我国经济社会发展对审计提出的新要求。在新时期、新阶段,要发挥国家审计“围绕中心、服务大局”的作用,就是要进一步提升审计监督层次,改善审计监督方式,加强审计监督力度,发挥国家审计的建设性和前瞻性作用,保障整个国家经济社会稳定运行。正如刘家义审计长所指出的,“建设性决定着审计的生命力,决定着审计能够在多大程度上维护国家安全、保障国家利益,决定着审计能够在多大范围内促进经济社会全面协调可持续发展,也决定着审计能够在多宽的领域推进民主法治建设和依法治国。”因此,审计的建设性作用不仅在于抓重大违法违规案件和进行经济犯罪线索的查处,更重要的是在揭示问题、查处问题的基础上,更好、更多地提出解决问题的办法和措施,找出体制性的障碍,堵塞制度性、体制性、政策性缺陷和漏洞。
    审计的批判性和建设性是相容的,批判性是建设性的最基本形式,建设性才是审计的实质。没有批判性,建设性就失去了根基,既使提出了审计建议,也没有普遍性、倾向性的问题事实做支撑,其建议的操作性、可行性无从谈起;没有建设性,批判性将失去最终目标,偏离审计的实质内涵。
    国家审计应在体制和制度的夹缝中努力寻找切入点,用事实和数据揭示出问题及其造成的危害,遏制问题发展势头,从而反作用于体制和制度,促使其改革和完善,推动问题逐渐从根本上得到解决。 (李志民  孟林)
    
        
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