基于责任审计视角的国家审计与国家治理关系浅析
吕博(审计署驻西安特派办)
【发布时间:2011年09月29日】
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    国家审计作为国家基本政治制度的重要组成部分,通过有效发挥预防、揭示和抵御的“免疫系统”功能,在积极推动完善国家治理,实现国家可持续发展等方面发挥着积极而重要的作用。本文将从党政主要领导干部经济责任审计视角出发,研究和探讨国家审计与国家治理的内在联系,分析国家审计在国家治理中的地位和作用,提出进一步深化经济责任审计工作,促进国家良治的建议和意见。
    一、国家审计是国家治理系统的重要组成部分
    根据国家学说的基本观点,国家治理主要是指国家机关(包括行政、立法和司法等机关)为了实现社会科学发展目标,通过一定的制度安排和体制设置,协同经济组织、政治组织、社会团体等一起,共同管理社会公共事务、推动经济和社会其他领域发展的过程。在国家治理的过程中,审计机关通过依法履行经济责任审计监督职责,加强对权力运行进行监督和制约,积极有效地推动实现国家的良好治理。
    从国家审计的发展实践来看,经济责任审计是伴随着我国民主法治建设的大力推进、经济社会的科学发展和干部管理制度的日益完善,逐步建立和发展起来的,在国家治理中发挥着积极而重要的作用。党的十七大报告明确指出,要完善制约和监督机制,保证人民赋予的权利始终用来为人民谋取利益。2010年12月两办颁布的《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》(以下简称《规定》),明确要求审计机关对地方各级党委、政府、审判机关、检察机关,中央和地方各级党政工作部门、事业单位和人民团体等单位的主要领导干部,以及国有和国有控股企业的法定代表人进行经济责任审计。审计机关按照党中央、国务院和地方各级党委、政府的要求,认真履行法律赋予的职责,对领导干部经济责任履行情况进行监督和评价,促进明确责任,进而落实责任,在监督制约权力运行,推动完善国家治理,预防、揭示和抵御经济社会运行中的障碍、矛盾和风险等方面发挥了积极作用,也使经济责任审计成为审计机关履行受托责任的深刻反映和集中体现。通过经济责任审计工作的有效开展,能够把政府和领导干部的权力约束在人民的授权范围之内,把政府和官员履行受托责任的程度和水平公开披露,接受人民的监督,促进权力与责任匹配,发挥了规范、制约和监督的作用,切实推进了国家治理的进程。
    从世界各国国家审计发展情况来看,实现良好的治理是每一个国家发展的客观需要。纵观世界各国国家审计的产生和发展,无论国家的治理模式和最高审计机关的隶属关系如何,国家审计作为国家治理的重要组成部分,通过依法履行审计监督职责,在国家权力体系中发挥权力制约和监督作用,促进规范权力的配置和运行,为国家治理进行科学决策提供及时、客观、可靠的信息。近年来,各个国家最高审计机关结合本国实际已经和正在广泛开展的审计实践,特别是在促进本国成功应对经济全球化、自然灾害和金融危机中所采取的措施和取得的成效,都以实际行动从不同角度对此作出了诠释。国家审计在国家治理中的地位和重要作用,也得到了世界审计组织的认可。
    二、国家审计在国家治理系统中的主要功能
    本文认为,从经济责任审计角度来看,国家审计在国家治理系统中的主要功能主要体现在以下几个方面:
    一是在国家权力体系中发挥权力制约和监督作用,促进规范权力的配置和运行,有效惩治和预防腐败。有效的国家治理,必须要做到以权制权,规范权力的运行方式。国家审计依据宪法和法律赋予的权力,通过有效开展经济责任审计,对政府机构和相关领导的权力进行有效监督和约束,能够把政府和官员的权力约束在人民的授权范围之内,并将政府和官员履行受托责任的程度和水平公开披露,接受人民的监督,促进权力与责任匹配,确保权力在监督下公开运行,从而有效地防止权力滥用,实现以权治权,积极推进国家治理进程。
    二是是促进领导干部守法守纪守规尽责,推进依法行政、依法治国。依法治国是国家治理的重要内容,依法行政是依法治国的核心要素。开展经济责任审计,对党政主要领导干部是否严格遵守国家的法律法规、是否严格执行国家方针政策进行监督评价,能够促进领导干部依法行政、依法履行经济责任,推动了领导干部遵纪守法意识和自我约束能力的提高。尤其是2010年两办出台了《规定》进一步明确,要以促使领导干部守法守纪守规尽责为重点,深化经济责任审计工作,标志着对领导干部依法行政情况的审计监督进入了一个新的阶段,既有利于将权力的行使置于有效的监督之下,也有利于公正客观地评价领导干部的经济责任,同时也进一步强化了国家审计在完善国家治理中的作用。
    三是是加强干部管理监督和建立健全问责机制,有效促进执政能力建设。经济责任审计制度的建立,把组织监督、纪检监督和审计监督有机结合起来,既是对干部管理监督制度的完善,也为落实“有权必有责,用权受监督,侵权要赔偿,违法要追究”的监督和问责机制提供了重要依据。深化经济责任审计工作,对领导干部在工作中是否存在失职行为、是否应当承担责任以及责任的大小,做出明确的评判和评价,从而有效促进权力与责任相匹配,切实提升政府的公信力和执行力,积极推动完善国家治理。
    此外,国家审计始终把维护人民群众利益作为根本目标和出发点,致力于促进经济社会和谐可持续发展,在推动保障和改善民生、建设资源节约型及环境友好型社会等方面也发挥着积极的建设性作用,有效推进了国家治理的进程,促进治理效果的实现。
    三、切实深化经济责任审计,不断推进国家良治
    一是改进思维方式,坚持用科学审计理念指导经济责任审计工作。要深刻理解和把握经济责任审计的职责和任务,努力培养战略思维、辩证思维和创新思维,切实转变单一的查账、单一的关注财政财务收支的审计方式和思维习惯,在更大范围、更高层次和更宽领域发挥经济责任审计的作用。要按照审计法关于审计要“维护国家财政经济秩序,促进廉政建设,保障国民经济和社会健康发展”的要求,坚持界定责任与推动发展并重、查处问题与促进改革并重、过程跟踪与事后监督并重,更加积极主动和有效地发挥审计“免疫系统”功能,积极推动国家治理进程。
    二是坚持以中国特色社会主义理论体系为指导,全面落实科学发展观,深入贯彻两办《规定》,按照“全面推进、突出重点、健全制度、规范管理、提高质量、深化发展”的总体思路,把握经济责任审计规律,深化经济责任审计实践,在深度和广度上求突破,在方式和方法上求创新,推动经济责任审计工作的不断深化、提高和持续发展,为促进领导干部守法守纪守规尽责、推动完善国家治理、推进反腐倡廉建设、保障经济社会科学发展做出积极贡献。
    三是抓好队伍建设,努力提高审计能力。开展经济责任审计,对审计人员的政策理论水平、综合分析能力和知识结构都提出了很大挑战,提高经济责任审计队伍的综合素质,任务非常艰巨和紧迫。为了进一步提高国家审计在国家治理中的作用,审计机关要紧密围绕两办《规定》的宣传和贯彻落实,以提高审计人员依法审计能力和审计工作水平为核心,不断提升经济责任审计队伍的整体素质,积极适应新形势和新任务的要求,着力提高审计人员的思想、政治、理论和业务素质,努力打造一支能够适应国家治理要求的经济责任审计队伍。
    四是不断创新审计方式方法,提高审计工作效率,更为有效地推进国家良治。要提高开拓创新能力,加强经济责任审计相关理论研究和工作创新,不断用新的思路谋划审计发展,用新的举措完善审计制度,用新的方法推进审计实施,用创新的思维和办法应对、解决审计工作出现的新情况、新问题,推动审计工作理念创新、思路创新、理论创新、机制创新和方法创新。(吕博)
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