公共治理视角下关于政府绩效审计的几点思考
何玉新（审计署驻郑州特派办）
20世纪70年代末，在以英国为代表的西方国家掀起了一场声势浩大的政府改革运动，强调私营部门的治理方法可以广泛运用于公共部门，主张引用私营部门的治理哲学、模式、原则和技术方法来重塑政府形象，如努力精简组织机构，大幅减少行政人员，推行目标管理、绩效管理、全面质量管理等；利用社会和市场力量实现公共服务社会化，在公共服务中引入强制性竞争投标机制，签订绩效合同，推行服务承诺制，强调优质服务，即在追求节约、效率的同时更关注质量，强调结果为本的“讲究效果的政府”。这就是以注重商业治理技术、引入竞争机制和顾客导向为特征的 “新公共治理运动（New Public Management）”，被形象地称之为“重塑政府”。政府绩效审计正是在这种背景下发展壮大起来的，通过政府绩效审计，可以帮助政府改进公共管理绩效，同时向社会公布绩效审计结果满足了公众对政府绩效状况了解的迫切需求。
一、新公共治理背景下的绩效审计
新公共治理背景下，政府绩效审计已经成为政府绩效评估的一种重要工具。传统公共行政模式下的责任机制包括政治责任与管理责任，前者是政府对公众的责任，后者是行政系统对政府的责任，表现为行政人员通过各个部门的等级结构对政府负责，而政府最终对公众负责。与此同时，政府负责的政策事务与需要行政人员执行的行政事务也被严格区分开来。这种制度安排必然导致管理责任没有明显结果指向，政治责任也间接、含混。新公共管理运动改革的突出特点之一就是克服了传统公共行政模式下责任机制的模糊不清，将行政系统的管理责任提升为主导责任并相应地落实到对结果的实现上。这大大增强了政府对公众的直接政治责任，要求政府倾听公众意见、增加行政透明度、接受公众监督，从而为公众利益表达和参与政府管理提供了重要的途径与方法。改革的突出特点之二是将政府界定为公共服务提供者，为了更好地履行其政治责任，更加重视提供服务的效率与质量，这就促使政府部门引入竞争机制，运用成本效益观念、绩效管理与评估的管理方式得到广泛认可。新公共管理运动采用商业管理的理论、方法和技术，引入市场竞争机制，提高公共管理水平和公共服务质量，其实质是在公共责任与顾客至上理念的指导下，政府部分职能和公共服务输出市场化，在这种新的责任机制下，公共管理实践中又逐渐引入绩效管理与评估等灵活有效的管理方式，而其正是构建公共部门绩效评价标准体系不可或缺的一个环节。因此，如果说20世纪70年代以前的绩效审计仅仅是一种权力制衡工具，新公共管理背景下的绩效审计则更多地体现为一种公共服务消费者对公共服务进行直接监督和选择的市场责任机制。也就是说，新公共管理运动在推动绩效审计产生、发展的同时，也促使其从一种政治意义上的权力制约机制转变为一个市场化的效益评估工具。
二、新公共治理对我国政府绩效审计的启示
（一）强化政府服务意识，为开展绩效审计创造良好的客观环境
从本质上说，公共治理不是管制而是服务。新公共治理背景下治理者与被治理者的关系转变成为服务提供者与消费者的关系，政府被界定为公共服务提供者，政府的一个重要职能就是满足社会公众对治理的需求。评估政府绩效，主要不是看它为社会提供了多少价值、投入了多少资源，而是主要考察它所利用的社会资源是否达到了经济性、效率性，是否达到了预期的效果，在多大程度上满足了社会和公众的需要。而对政府部门开展绩效审计正是对政府利用社会资源是否达到经济性、效率性以及是否达到预期效果的一种监督和评价。因此，政府必须强化服务意识，以公众的满足程度作为自己的追求目标，为开展政府绩效审计创造良好的客观环境。
（二）完善有关法律法规，为开展绩效审计营造良好的法律环境
提高政府绩效有利于增强政府治理能力和公众对政府的信心，有利于提高政府主动应付复杂的不确定的社会变革因素带来的挑战。目前政府绩效审计在我国政府审计中所占的比例还很小，很多地方审计机构只是尝试性的开展一些绩效审计。政府绩效审计作为新公共治理背景下的一种绩效评价工具，要以法律的形式加以规范。一是要完备法律授权，从立法上明确绩效审计的目标、范围、内涵、责任、权利和义务等，维护政府绩效审计的权威性。二是制定政府绩效审计准则，在准则中要对绩效审计对象、审计目的、审计程序、审计方法、审计报告基本形式等做出具体明确的规定。三是制定与政府绩效审计有关的执业规则，加强对审计人员的业务能力、职业素养等方面的培训和教育，提高审计队伍的专业水平。
（三）建立预算绩效评价体系，为政府绩效审计评价提供依据。
政府绩效审计强调必须很好地制定政府部门的目标，这样才能真实合理地评价被审计单位目标的实现程度。必须建立预算绩效评价体系，加强可行性论证、强化项目评审，切实保障项目决策的科学化、民主化，提高决策水平。在建立预算绩效评价体系的基础上，积极探索预算绩效评价体系与政府绩效审计相结合的新路子，使项目目标和业绩标准有公认的、法定的规范予以定义，也使政府绩效审计结果能为财政预算编制提供更为可比的参考信息。
(四)加快审计队伍建设，提高审计人员素质，为开展绩效审计提供人力保证。
在现有人力资源的基础上，要通过对审计人员的知识结构、能级结构、年龄结构等进行优化，使审计队伍整体综合素质增强，更加适应开展绩效审计工作的需要。一是要建立人才库、咨询专家库，有效利用专业能力强的外部人力资源。二是要强化业务培训，有针对性、分层次地提高现有审计人员的业务素质。三是要设立专门的交流渠道，扩大审计经验和审计新技术的推广应用。
(五)完善政府审计的信息公开制度，扩大绩效审计成果运用
一是完善政府审计信息公开的相关法律制度，完善政府审计信息公开披露的问责制度，拓宽信息公开化的渠道。二是改革审计报告制度，促进审计信息公开与舆论监督的联动。三是对开展绩效审计得出的审计报告应全部对社会进行公告，以强化审计监督。结果公示制度不仅是保障公众的知情权和民主政治的需要，也是延长审计监督链和促进审计建议更好地履行的保证。（何玉新）
一、新公共治理背景下的绩效审计
新公共治理背景下，政府绩效审计已经成为政府绩效评估的一种重要工具。传统公共行政模式下的责任机制包括政治责任与管理责任，前者是政府对公众的责任，后者是行政系统对政府的责任，表现为行政人员通过各个部门的等级结构对政府负责，而政府最终对公众负责。与此同时，政府负责的政策事务与需要行政人员执行的行政事务也被严格区分开来。这种制度安排必然导致管理责任没有明显结果指向，政治责任也间接、含混。新公共管理运动改革的突出特点之一就是克服了传统公共行政模式下责任机制的模糊不清，将行政系统的管理责任提升为主导责任并相应地落实到对结果的实现上。这大大增强了政府对公众的直接政治责任，要求政府倾听公众意见、增加行政透明度、接受公众监督，从而为公众利益表达和参与政府管理提供了重要的途径与方法。改革的突出特点之二是将政府界定为公共服务提供者，为了更好地履行其政治责任，更加重视提供服务的效率与质量，这就促使政府部门引入竞争机制，运用成本效益观念、绩效管理与评估的管理方式得到广泛认可。新公共管理运动采用商业管理的理论、方法和技术，引入市场竞争机制，提高公共管理水平和公共服务质量，其实质是在公共责任与顾客至上理念的指导下，政府部分职能和公共服务输出市场化，在这种新的责任机制下，公共管理实践中又逐渐引入绩效管理与评估等灵活有效的管理方式，而其正是构建公共部门绩效评价标准体系不可或缺的一个环节。因此，如果说20世纪70年代以前的绩效审计仅仅是一种权力制衡工具，新公共管理背景下的绩效审计则更多地体现为一种公共服务消费者对公共服务进行直接监督和选择的市场责任机制。也就是说，新公共管理运动在推动绩效审计产生、发展的同时，也促使其从一种政治意义上的权力制约机制转变为一个市场化的效益评估工具。
二、新公共治理对我国政府绩效审计的启示
（一）强化政府服务意识，为开展绩效审计创造良好的客观环境
从本质上说，公共治理不是管制而是服务。新公共治理背景下治理者与被治理者的关系转变成为服务提供者与消费者的关系，政府被界定为公共服务提供者，政府的一个重要职能就是满足社会公众对治理的需求。评估政府绩效，主要不是看它为社会提供了多少价值、投入了多少资源，而是主要考察它所利用的社会资源是否达到了经济性、效率性，是否达到了预期的效果，在多大程度上满足了社会和公众的需要。而对政府部门开展绩效审计正是对政府利用社会资源是否达到经济性、效率性以及是否达到预期效果的一种监督和评价。因此，政府必须强化服务意识，以公众的满足程度作为自己的追求目标，为开展政府绩效审计创造良好的客观环境。
（二）完善有关法律法规，为开展绩效审计营造良好的法律环境
提高政府绩效有利于增强政府治理能力和公众对政府的信心，有利于提高政府主动应付复杂的不确定的社会变革因素带来的挑战。目前政府绩效审计在我国政府审计中所占的比例还很小，很多地方审计机构只是尝试性的开展一些绩效审计。政府绩效审计作为新公共治理背景下的一种绩效评价工具，要以法律的形式加以规范。一是要完备法律授权，从立法上明确绩效审计的目标、范围、内涵、责任、权利和义务等，维护政府绩效审计的权威性。二是制定政府绩效审计准则，在准则中要对绩效审计对象、审计目的、审计程序、审计方法、审计报告基本形式等做出具体明确的规定。三是制定与政府绩效审计有关的执业规则，加强对审计人员的业务能力、职业素养等方面的培训和教育，提高审计队伍的专业水平。
（三）建立预算绩效评价体系，为政府绩效审计评价提供依据。
政府绩效审计强调必须很好地制定政府部门的目标，这样才能真实合理地评价被审计单位目标的实现程度。必须建立预算绩效评价体系，加强可行性论证、强化项目评审，切实保障项目决策的科学化、民主化，提高决策水平。在建立预算绩效评价体系的基础上，积极探索预算绩效评价体系与政府绩效审计相结合的新路子，使项目目标和业绩标准有公认的、法定的规范予以定义，也使政府绩效审计结果能为财政预算编制提供更为可比的参考信息。
(四)加快审计队伍建设，提高审计人员素质，为开展绩效审计提供人力保证。
在现有人力资源的基础上，要通过对审计人员的知识结构、能级结构、年龄结构等进行优化，使审计队伍整体综合素质增强，更加适应开展绩效审计工作的需要。一是要建立人才库、咨询专家库，有效利用专业能力强的外部人力资源。二是要强化业务培训，有针对性、分层次地提高现有审计人员的业务素质。三是要设立专门的交流渠道，扩大审计经验和审计新技术的推广应用。
(五)完善政府审计的信息公开制度，扩大绩效审计成果运用
一是完善政府审计信息公开的相关法律制度，完善政府审计信息公开披露的问责制度，拓宽信息公开化的渠道。二是改革审计报告制度，促进审计信息公开与舆论监督的联动。三是对开展绩效审计得出的审计报告应全部对社会进行公告，以强化审计监督。结果公示制度不仅是保障公众的知情权和民主政治的需要，也是延长审计监督链和促进审计建议更好地履行的保证。（何玉新）
| 【关闭】 【打印】 |
