浅谈新形势下如何发挥固定资产投资审计的建设性作用
郭学勇（审计署驻沈阳特派办）
固定资产投资审计是指审计机关依据国家法律、法规和政策规定，对固定资产投资项目财务收支真实、合法、效益的监督行为，是国家对固定资产投资活动实行监控的一种重要手段，是我国审计监督体系的一个重要组成部分。随着我国投资体制改革的深入，投资决策、资金筹措和资金使用的方式、投资管理和项目管理等也发生了重大变化，主要表现为投资主体多元化、投资决策分散化、资金来源多样化、融资方式市场化以及项目预算管理和工程合同管理国际化。这些重大变化，使政府投资审计的环境、对象、内容和方式等，都已经发生并可能继续发生不同程度的变化。在新形势下，固定资产投资审计应适应投资管理体制、建设管理体制、财政管理体制、金融监管体制改革的要求，以科学的审计理念为指导，探索创新审计的思路和方法，充分发挥审计的建设性作用，实践审计的“预防、揭露、抵御”功能。笔者结合近年来开展固定资产投资审计的实践，就新形势下如何发挥固定资产投资审计的建设性作用谈以下几点粗浅认识。
一、创新审计组织方式，进一步加大跟踪审计力度。跟踪审计是将投资项目全过程划分为若干阶段，由审计人员跟随审计项目的进程不断地对工程的经济活动进行审计，及时反馈审计情况，促进改进工作。与事后审计相比，跟踪审计具有分期报告、迅速反馈、及时纠正的特征。这种审计组织方式的建设性作用表现为：一是能够对投资的全过程进行有效监督，及时发现、纠正投资控制、项目管理、国家投资政策及法规等方面执行中存在的偏差与问题，并能及时总结、分析问题产生的原因，有针对性地提出改进建议。二是能够有效抑制工程建设领域，特别是政府投资项目中腐败案件的发生。跟踪审计已由过去定期或不定期的审计，发展到“驻场审计”。这种类似于体育比赛中“贴身防守”般的审计模式，使审计监督覆盖了从工程招投标、合同签订、设计、变更、设备材料的进出、隐蔽工程等，直到工程款支付的全过程，促使政府投资项目必须坚持招标投标制、合同管理制、工程监理制和项目法人制，有效地预防腐败案件的发生。三是能够促进政府投资项目的经济性、效率性、效果性最大化。
二、创新审计内容，要更加注重投资项目的综合性审计，逐步开展重大建设项目的事前审计。从固定资产投资审计实践中可以看到，项目建设中的违法违规问题比较复杂，除财务方面的问题外，有的建设项目还存在未严格执行政府投资审批程序，违规用地，环境保护政策不落实、可行性研究不充分，开工手续不全，招投标、合同管理、项目监理等管理不到位等问题。在投资审计中，除围绕建设程序和资金管理评价项目投资真实性、合法性、效益性外，还要更加注重投资项目建设程序、资金使用、施工管理、土地利用、环境保护等的综合性审计，审查投资项目在建设过程中资源利用、土地和环境保护等政策落实情况；尤其在信息化环境下，部分建设项目涉及到新技术、新工艺的研发和应用，其运行的可靠性及安全性将成为审计关注的重点。逐步开展重大建设项目的事前审计，通过对重大建设项目的可行性研究、投资计划、造价等环节进行事前审计，从源头开始把关，充分发挥“免疫系统”的预防功能。这样可以使投资决策、工程预算等更科学，减少损失浪费，节约资金，促进项目和资金的规范管理以及效益的提高；还能有效监督公权力透明运行，最大限度地避免腐败。
三、创新审计形式，实行常规审计与绩效审计相结合。绩效审计是以围绕中心、服务大局为基本取向，是成果导向型的审计形式，也就是以成果利用和解决体制、机制和管理方面的问题为主要目标的审计。我国在由计划经济体制向市场经济体制转变的过程中，长期存在高速度、低效益，重速度、轻效益，市场机制对资源配置、生产要素组织的基础性调节作用极为薄弱等问题；工程建设领域中存在大量严重违纪违规问题甚至经济犯罪，以及企业和单位领导决策失误造成重大经济损失浪费等问题。开展经济效益审计在这些方面将起到重要监督作用。刘家义审计长指出：审计机关要发挥建设性作用，必须强力推进绩效审计。加快推进绩效审计，是发挥审计建设性作用的关键，也是加快审计转型的核心，是现代审计的标志。这就要求固定资产投资审计要创新审计形式，实行常规审计与绩效审计相结合，在审计投资结构是否合理，投资规模是否适当，资金使用方向是否正确的基础上，更要加大投资效果综合性的审计力度，把宏观效益与微观效益、长远效益与当前效益、经济效益与社会效益及生态效益统一起来，从宏观高度来看问题，为政府宏观决策服务。
四、创新审计方法，由单一项目审计向重点项目深化审计与行业建设项目审计调查相结合发展。国家审计的建设性作用具有着眼于未来、着眼于改善、着眼于建议和着眼于宏观等特征。其高层次的建设性作用，就是对单位未来面临的风险或威胁及时予以预警，而使其能够防患于未然。通过对一个重点项目进行深入审计，发现存在的问题后，进行分析，再对所有这一类项目在同一方面的问题进行审计调查，发现同一类项目存在的普遍问题。通过揭示工程建设项目中存在的突出问题，查找深层次原因，提出完善投资体制改革、促进建立健全建设市场管理机制，强化管理制度的相关建议。这两种方法结合，既能够查出问题，扩大审计覆盖面，又能够节约审计力量，起到事半功倍的效果。（郭学勇）
一、创新审计组织方式，进一步加大跟踪审计力度。跟踪审计是将投资项目全过程划分为若干阶段，由审计人员跟随审计项目的进程不断地对工程的经济活动进行审计，及时反馈审计情况，促进改进工作。与事后审计相比，跟踪审计具有分期报告、迅速反馈、及时纠正的特征。这种审计组织方式的建设性作用表现为：一是能够对投资的全过程进行有效监督，及时发现、纠正投资控制、项目管理、国家投资政策及法规等方面执行中存在的偏差与问题，并能及时总结、分析问题产生的原因，有针对性地提出改进建议。二是能够有效抑制工程建设领域，特别是政府投资项目中腐败案件的发生。跟踪审计已由过去定期或不定期的审计，发展到“驻场审计”。这种类似于体育比赛中“贴身防守”般的审计模式，使审计监督覆盖了从工程招投标、合同签订、设计、变更、设备材料的进出、隐蔽工程等，直到工程款支付的全过程，促使政府投资项目必须坚持招标投标制、合同管理制、工程监理制和项目法人制，有效地预防腐败案件的发生。三是能够促进政府投资项目的经济性、效率性、效果性最大化。
二、创新审计内容，要更加注重投资项目的综合性审计，逐步开展重大建设项目的事前审计。从固定资产投资审计实践中可以看到，项目建设中的违法违规问题比较复杂，除财务方面的问题外，有的建设项目还存在未严格执行政府投资审批程序，违规用地，环境保护政策不落实、可行性研究不充分，开工手续不全，招投标、合同管理、项目监理等管理不到位等问题。在投资审计中，除围绕建设程序和资金管理评价项目投资真实性、合法性、效益性外，还要更加注重投资项目建设程序、资金使用、施工管理、土地利用、环境保护等的综合性审计，审查投资项目在建设过程中资源利用、土地和环境保护等政策落实情况；尤其在信息化环境下，部分建设项目涉及到新技术、新工艺的研发和应用，其运行的可靠性及安全性将成为审计关注的重点。逐步开展重大建设项目的事前审计，通过对重大建设项目的可行性研究、投资计划、造价等环节进行事前审计，从源头开始把关，充分发挥“免疫系统”的预防功能。这样可以使投资决策、工程预算等更科学，减少损失浪费，节约资金，促进项目和资金的规范管理以及效益的提高；还能有效监督公权力透明运行，最大限度地避免腐败。
三、创新审计形式，实行常规审计与绩效审计相结合。绩效审计是以围绕中心、服务大局为基本取向，是成果导向型的审计形式，也就是以成果利用和解决体制、机制和管理方面的问题为主要目标的审计。我国在由计划经济体制向市场经济体制转变的过程中，长期存在高速度、低效益，重速度、轻效益，市场机制对资源配置、生产要素组织的基础性调节作用极为薄弱等问题；工程建设领域中存在大量严重违纪违规问题甚至经济犯罪，以及企业和单位领导决策失误造成重大经济损失浪费等问题。开展经济效益审计在这些方面将起到重要监督作用。刘家义审计长指出：审计机关要发挥建设性作用，必须强力推进绩效审计。加快推进绩效审计，是发挥审计建设性作用的关键，也是加快审计转型的核心，是现代审计的标志。这就要求固定资产投资审计要创新审计形式，实行常规审计与绩效审计相结合，在审计投资结构是否合理，投资规模是否适当，资金使用方向是否正确的基础上，更要加大投资效果综合性的审计力度，把宏观效益与微观效益、长远效益与当前效益、经济效益与社会效益及生态效益统一起来，从宏观高度来看问题，为政府宏观决策服务。
四、创新审计方法，由单一项目审计向重点项目深化审计与行业建设项目审计调查相结合发展。国家审计的建设性作用具有着眼于未来、着眼于改善、着眼于建议和着眼于宏观等特征。其高层次的建设性作用，就是对单位未来面临的风险或威胁及时予以预警，而使其能够防患于未然。通过对一个重点项目进行深入审计，发现存在的问题后，进行分析，再对所有这一类项目在同一方面的问题进行审计调查，发现同一类项目存在的普遍问题。通过揭示工程建设项目中存在的突出问题，查找深层次原因，提出完善投资体制改革、促进建立健全建设市场管理机制，强化管理制度的相关建议。这两种方法结合，既能够查出问题，扩大审计覆盖面，又能够节约审计力量，起到事半功倍的效果。（郭学勇）
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