继去年中央办公厅、国务院办公厅颁布的《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》（简称“两办规定”）施行后，我国加快了对地方行政首长（省长、市长、县长、乡长等）开展经济责任审计的步伐，标志着对政府行政首长任期经济责任审计工作走向了制度化和常态化，有许多地方的经济责任审计联席会议办公室确定对管辖的地方行政首长要在届期内审计一遍的工作制度安排。
    但是，经济责任审计又是审计工作中最为复杂的一项任务，因为它不仅涉及“事”还涉及“人”，审计结果不仅关系到对地方行政首长履职尽责情况的评价，更关系到对地方经济发展环境和经济可持续发展能力的评价，同时，审计结果要进入领导干部本人的档案，并成为领导干部考评和提升晋职的重要依据，所以备受关注。因此，对政府行政首长进行经济责任审计是地方政府的一件大事，会引起地方政府及其各部门的高度重视，地方政府会组成一个临时机构来配合审计（或称之为应对审计），地方审计机关就成为这个“临时机构”成员中的首选对象，地方审计机关一旦介入了首长的经济责任审计，其处境将变得“两难”。一是处理与地方政府及其各部门的关系变得艰难；二是上级审计机关的相处变得难堪。具体原因分析如下：
    一、对地方审计机关抱有很高的期望不能实现
    为了更好地配合完成审计工作，地方政府接到审计通知书后首先会想到地方审计部门，并成立一个临时机构来配合审计，由于地方审计机关又是地方政府的组成部门，地方政府往往会将地方审计机关纳入这个机构或者这个机构干脆由地方审计机关牵头，这样会迫使地方审计机关必须有所“作为”。经济责任审计的特殊性和审计结果的特定指向性都在牵动着辖区内每一个领导干部的心，而我国现行审计制度下的地方审计机关双重领导体制又决定了地方审计机关的工作方向。一方面，地方审计机关是在地方政府行政首长领导下工作，并向其负责和报告工作；另一方面，地方审计机关业务受上一级审计机关领导，地方审计机关的领导人员任免需要征得上一级审计机关的同意和认可。这样，地方政府及其部门、单位就会把地方审计机关推在前台，并给予厚望。其目标非常明确，审计结果评价要积极的、正面的、有利的，尽可能减少负面评价和消极评价；审计不能出事、不能出大事，最好做到审计报告没有问题、没有大问题、没有重大问题。同时，经济责任审计制度明确规定了领导人员在什么情况下应负有的“三个责任”，即领导责任、间接责任和直接责任，以及对重大违法违规事情的问责和责任追究等，一旦审计查处了问题，审计结果就会指向地方政府行政首长所应承担的责任，这是对方政府和地方审计机关所不愿意看到，即期望地方审计机关能够通过上下级之间的关系进行化解，审计实践一再证明是不可能做到的，这符合法律对审计部门的规范。
    二、地方审计机关扮演着不该扮演的角色
    身份决定立场。当上级审计机关对地方行政首长进行任期经济责任审计时，地方审计机关挺身而出做出积极的“应对措施”是不迫不得已的选择。大家都知道审计不是锦上添花，也不是雪中送炭。地方审计机关为地方政府服务是其最基本岗位职责，当上级审计机关开展对其辖区内部门、单位或者项目进行审计时，特别是对其行政首长进行经济责任审计时，此时的地方审计机关机会成为维护地方“利益”的守护者。一是地方审计机关要扮演把关者的角色，利用地方审计机关自身审计的专业知识、技能、经验和拥有相对对称的信息优势，通过对即将提交给审计组的“审计所需要资料”进行提前介入、审核、把关，尽可能地把问题解决在审计组发现之前，或者做出“对付审计”的预案来，以期最大程度地减少问题被揭示出来的可能性；二是对纳入审计范围部门、单位、项目进行提供“审计专家”咨询，帮助这些部门、单位进一步粉饰审计需要的资料和数据，以期达到审计不出问题、尽可能审计少出问题、避免审计出现大问题；三是利用上下级审计机关的工作关系和业务领导关系，打听、获取审计信息和审计重点方向，做一个对部门、单位的通风报信人；四是千方百计采取手段尽可能阻止上级审计机关审计人员发现问题，或放掉问题。其结果：一是搞好与上级审计机关的关系，为下一步审计工作的开展做好沟通和协调；二是要提前介入对审计所需要的资料预先审核，做好审前“预警”准备；三是要做好对审计查出问题的种种应对措施。这些，都是地方审计机关迫不得已的选择。
    三、应出台制度让地方审计机关回避
    法律赋予审计监督的权利决定了地方审计机关所有的努力都无法解决和改变上级审计机关对问题的取证、查处和报告，地方政府及其组成部门、单位对地方审计机关抱有的希望也往往会落空，这些都会将地方审计机关陷入孤立无援的境地。审计实践反复不断地证明这样的事实，审计是说真话的，因为审计做出任何结论或评价都必须有经得起审计检验和验证的数据支撑，而审计报告的主要内容所报告和反映的过多的是经过审计所揭示出来的问题，有太多的人不愿意看到审计报告里有太多的问题，特别是处于强势的政府部门、单位和这些部门、单位里的官员，因为他们害怕稍有不慎就会“惹恼”首长影响到自身岗位的变动和升迁。所以，审计报告里的每一个问题都会牵动地方审计机关负责人的心，这些问题无论是否涉及到首长本人，还是其他部门单位或者是人员，地方审计机关似乎都有无法推卸的责任，特别是地方审计机关作为“应对”审计组的临时机构的成员单位时，地方审计机关陷入两难境地不可避免。一是地方审计机关无法实现和完成地方政府及其各部门单位想要的结果；二是地方审计机关无法干预和解决审计报告对问题的揭示和披露，也完成不了通过“预先审核”把问题阻隔在向审计组提交资料之前的“专家角色”作用；三是在审计现场或者审计报告征求意见阶段，地方审计机关过多地与上级审计机关审计接触并提出可影响审计组做出独立、客观的审计判断或结果时，容易惹怒上级审计机关。此外，地方审计机关本质上也是此次审计范围涵盖的对象。
    诚然，公务员法对回避制度做出了明确规定，回避制度成为国家公务员管理的一项重要制度，实行回避制度有利于促进国家公务员清正廉洁，秉公办事，有利于防止国家公务员腐败行为的发生，维护国家行政机关的形象和声誉。但是，回避制度主要包括任职回避、地域回避和公务回避，三种回避主要是针对人际关系的主动回避，就单位回避还没有具体的法律法规的规定。因此，介于审计实践出现的问题，对地方政府行政首长的经济责任审计上级审计机关应制定制度，把地方审计机关从中“解放”出来，让地方审计机关“回避”有利于此项工作的开展。（闫北方）

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