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如何精心培育优秀审计项目——以一个全国优秀审计项目为例
何家虎(安徽省安庆市审计局局长)
 
【时间:2011年09月21日】 字号: 【大】 【中】 【小】

    优秀审计项目如同培养审计人才一样,也要依靠精心的培育。笔者试以安庆市审计局获得2009年度全国地方优秀审计项目的某局系统财政财务收支审计项目为例,介绍培育优秀项目的作法和体会。
    一、审计项目,精心选择是起点。
    审计是在法律框架下对政府及公营事业运转的成果和效益进行检查和评价的专业性活动。从理论上来讲,审计监督对象的面是很广的。特别是近几年来,审计的地位和影响越来越大,各方面要求审计机关发挥作用的呼声越来越高,这尽管是好事,但如果审计计划没有前瞻性、系统性的考虑,就可能被动地安排项目,疲于奔命,审计的主观能动性难以发挥。安庆市是一个中等城市,我们在安排审计计划时,采取点面结合的方式。从面上说,我们每轮用三至五年的时间,对所属的行政事业单位,包括重要的二级单位、国有企业轮审一遍,保持一定的覆盖率。通过这种明确的计划安排,有利于扫除盲区,让每一个被审计单位都有接受审计的意识。审计方法可以是预算执行、财政财务收支、经济责任审计,也可以是专项审计调查。从点上看,针对每个项目的不同侧重点,围绕党委政府重点推进的工作和经济社会发展中重点、难点和热点问题,以及社会和人民群众关注的领域来选题、着力,对领导比较关注的、社会影响较大、或者可能产生较大成果的项目,选配精兵强将,扎实做好前期准备,认真分析可能存在的问题,可能碰到的情况,确定希望能够达到的目的等。事实证明,审计项目只要在选题上体现了党委、政府的意图,关注了社会的重点、难点、热点问题,敢于创新,这些项目大多都有深度,都有打造优秀项目的潜质。
    二、审前调查,认真准备是前提。
    如果把每一项审计任务比作是一场战斗的话,那么审前调查就是摸清“敌情”,掌握情况,才能在具体的审计实施过程中做到知彼知已,有的放矢,抓住目标和重点。充分的审前调查为制定切实可行的审计实施方案打好基础。对某局审计的审前调查主要做了以下方面工作:
    一要有效整合审计人力资源。选择审计力量,应该有针对性,要根据项目的自身情况,选择那些适合该项目的审计力量。同时根据项目的大小、工作的要求和项目要求的深度来配备力量。在实际工作中,有些干部对理论研究得多一点,思考得多一些,可以多安排一些专项审计调查的工作。而对那些查帐高手、善于思考、善于发现线索、善于由表及里发现问题的高手,应该把他们放在财政财务收支审计或经济责任审计项目中,充分发挥他们的作用。2009年,某局审计项目确定后,市审计局专门研究了人力调配问题,有效整合了企业、行政事业、综合法规、计算机审计等审计人力资源,组成了审计组,由一名全省优秀审计能手担任审计组长。在审计组下又细分了两个审计小组,进行了认真细致的审计分工。
    二要善于挖掘审计系统自身的业务资源。充分利用以往的审计档案资料。审计组认真查阅了2005年实施的对某局系统2004年度预算执行审计档案,还组织了座谈,听取了局领导和其他审计人员对某局有关情况的介绍和对实施审计工作的建议,初步掌握了解某局系统基本情况及以往审计查出的主要问题,形成了对某局以前存在哪些问题、现在可能存在哪些情况、重点在哪方面入手的初步判断,做到成竹于胸。
    三要善于把握与审计活动相关联的外围情况。审计组在进点前到市财政局了解某局系统行政性收费等非税收入规模和行政事业性收费票据和专用票据领购情况,到市地税局了解发票购买情况,到市人事局了解机构设置、编制和人员构成情况,为确定审计重点和正式审计实施时进行核对和比较做好准备。
    四要准确地了解被审计单位的内部情况。重点了解掌握该局的职能、机构设置及变动情况、近几年的工作开展情况、财政财务管理体制及收支情况、直管公房管理现状及分布情况、内部控制制度建立情况和内部管理及会计电算化情况。
    五要充分掌握有关法律法规。审计机关必须依法审计,并依据有关法律法规包括涉及房地产管理的法律法规进行审计和处理,为此,审计组大量收集并组织学习房产管理相关的法律资料,并对审计中应运用的法规名称进行列表,充实了审计法规库,方便审计查询。
    三、审计实施,抓住要害、揭示问题是关键。
    审计实施阶段能否做到抓住要害,查深查透,是决定审计项目能否成功的关键。在项目实施中,审计组要重点做好以下方面工作:
    一是把握重点内容,深入揭露问题。根据审前调查了解的情况,按照审计实施方案确定的重点内容,从六个方面入手关注违纪违规问题,发挥审计批判性作用。
    (1)关注政府非税收入是否严格按照“收支两条线”规定、是否及时足额缴入财政汇缴结算账户。审计过程中,通过审查某局机关、各事业单位及延伸审计所办经济实体财务资料,掌握各单位上缴非税收入的具体数据,并与审前从财政调查了解的数字进行核对比较,查出某局及所属事业单位将公房租金收入、拆迁补偿费、有偿转让过户费、房屋租赁手续费等政府非税收入转移到所办的经济实体账户460万元。
    (2)关注财政综合预算管理是否规范,是否严格按照各项支出预算进行安排和管理,是否存在无预算超预算支出。审计过程中,将财政下达的年度部门预算与实际执行结果进行核对比较,查出超预算支出、挤占项目资金用于弥补人员经费和公用支出等财政综合预算管理不规范资金500多万元。多年的审计实践表明,超预算支出虽然是一个普遍现象,但超预算支出的资金来源有时也能成为审计的线索。
    (3)关注事业单位“事企合一”问题。在审前调查我们就了解到某局所属的事业单位创办的经济实体较多,几乎每个事业单位都有经济实体。通过对事业单位创办的经济实体进行审查发现,至2008年末,某局所属9个纳入财政综合预算管理的事业单位中有6个单位兴办关联经济实体13个(其中:职工个人集资入股单位5个),所办实体中与投资主体为同一法定代表人单位4个。这些关联经济实体, 在人员、财务和办公场所等方面未实行独立,与所创办的事业单位是一套人马、几块牌子。关联经济实体取得的收入与发生的支出与创办其的事业单位相关,并出现大肆转移政府优质资产、经济实体依托事业主体职能开展经营活动截留事业收入、转嫁经营成本等化大公为小公、化小公为个人的现象,市审计局从事业单位体制机制方面入手,拓展成果,从宏观角度向市政府发出审计建议,引起了政府相关职能部门高度重视。
    (4)关注“小金库”。审计过程中,审计人员从内控制度测试入手,严谨细致,不仅审查了财务会计资料,还检查核对了业务资料,不放过任何的审计疑点和线索。在对几个房管所管理的公房数量和收入情况进行分析性复核后,审计组决定对直管公房最多、资金活动量最大且有很多疑点的市某房管所进行重点审计。审计组在对财务帐册和固定资产台帐进行审计后,对大额现金缴非税等重要疑点进行了梳理,将市区黄金地段非住宅房作为重点审查突破口。审计组通过对直管公房分户账与房屋出租协议认真核对比较,查实城区繁华地段部分门面房租金收入未在账内反映。在确凿的事实和证据面前,财务人员和房管员最终不得不交出合同隐瞒账外租金收入的相关资料。通过对该单位提供的“包包账”票据统计,共查出该单位隐瞒截留直管公房租金,私设“小金库 ”金额455万元。
    (5)关注公房管理、使用和处置等问题。审计发现,某局及下属单位经营性房产的管理、租赁、处置等方面存在较为突出问题。主要表现在:
    1)违规置换,国有资产流失严重。将黄金地段的经营性公房与其所办经济实体的地处偏僻地段房屋直接置换,自请房产评估机构对置换双方房产价值进行评估,评估价与同期市场价存在偏离,高估其所办经济实体所有的廉价甚至无法出售房产的市值,低估直管非住宅类优质房产的市值,造成了国有优质房产流失。二是擅自处置国有资产。经济实体通过置换取得直管公房所有权之后,便视为经济实体的合法财产进行出售,既未经国有资产管理部门审核和市政府批准,也没有采取公开拍卖方式进行。这种先置换后卖出行为的背后,暴露出化大公为小公的利益驱动。
    2)公房出租行为监管乏力,非税收入大量流失。一是出租行为管理不规范。经营性用房出租未建立市场化运行机制,公房出租价格存在明显人为因素。二是相当一部分租金收入未纳入政府非税收入管理,存在坐收坐支租金收入行为。三是租金收入管理、核算存在漏洞。
    (6)关注专项资金管理使用情况。审计发现,某局下属单位存在挪用专项基金及增值收益弥补人员经费和日常公用开支、出借专项基金、多头开设银行账户等问题。
    四、严格执法,果断移送是必须。
    审计监督的一个重要职责就是促进廉政建设。案件的移送查处反映了审计的力度和影响,某局审计项目也不例外。经检察机关立案侦查,某局下属单位负责人因涉嫌挪用公款和利用职务上的便利收受贿赂,于2009年12月被检察机关依法向人民法院提起公诉。法院审理认定当事人挪用公款100多万元,受贿金额10万元,判处其有期徒刑四年六个月,并处没收财产人民币5万元,受贿所得予以追缴。
    五、规范操作,注重质量是基础。
    保证审计质量,必须实行全过程质量控制。特别是重要项目,必须把握审前调查、审计实施方案、审计日记、审计证据、审计工作底稿、审计报告等重要控制环节,严格执行各环节的作业标准,规范操作。同时,后期整理的作用也不容忽视。在具体操作中,重点把握以下几个方面:
    1.严格按照审计规范操作,并对照审计项目质量评比标准进行检查。
    2.审计日记、审计证据和审计工作底稿做到“三点一线”统一,所反映的问题一致,审计报告中的基本情况、审计评价和审计查出的主要问题都要有审计工作底稿支撑。
    3.审计实施方案落实、审计项目的复核审理、业务会议决定等环节是审计质量控制不可忽视的重要环节。
    4.利用计算机审计。审计全过程在现场审计实施系统操作(即通过AO系统进行审计操作和管理),并实现AO与OA的交互。
    六、深化运用,开发成果是保证。
    审计过程中和审计后,市审计局牢牢抓住公房管理和事业单位兴办经济实体中存在的制度漏洞,层层解剖,提出建议,促进了政府和有关部门加强长效机制建设。
    1.治病治根,推动体制机制完善。揭示问题、严肃查处固然重要,但推动整改,推进体制机制的建立和完善也非常重要,也是审计机关的重要职责,是提高审计质量成果的重要环节。强调在坚持审计批判性作用的同时,充分发挥审计建设性作用,实现由单个项目的整改到推动整个系统、整个社会的相关工作的体制机制完善,是履行审计职能的重要要求,是实施审计项目的必然延伸。在对某局的审计中,安庆市审计局注重透过现象分析本质,提出了一系列具有针对性、前瞻性的审计建议。该审计项目创记录地发出四个《审计建议》,涉及三大问题:一是经营性房产管理,二是事业单位兴办经济实体,三是房屋专项资金管理。《审计建议》发出后,立即引起了领导和社会的共鸣和认可,推动了制度的建立和规范,也使得该审计项目为领导和社会所关注所认可,提升了审计工作的影响力。其中:《建议规范行政事业单位经营性房产管理》、《事业单位兴办经济实体的情况必须高度关注》分别被《安徽审计信息》单独采用,《建议规范市直行政事业单位经营性房产管理》的审计信息被安庆市委办公室《安庆信息》(要情专报)单独采用,市委书记等领导作出了重要批示。《事业单位兴办经济实体的情况必须高度关注》被省政府办公厅《政务要情》以及市委办公室《安庆信息》单独采用。
    2.人大关注,督促整改。安庆市审计局代表市政府向市人大常委会所作的《关于安庆市本级2009年度预算执行和其他财政收支情况的审计工作报告》引用了对市某局审计发现的经营性房产管理使用、“私设小金库”、“事企不分”等问题,引起市人大常委会的高度重视。市人大常委会在《审议意见书》中,针对部分市直单位经营性房产管理方面存在的问题,要求市政府建立健全市直单位经营性房产的管理制度。
    3.落实决定,积极整改。针对审计发现的问题,某局对审计整改落实工作高度重视,及时召开了所属各单位主要负责人、财务人员会议,要求各单位迅速执行《审计决定》,采取具体整改措施,在规定时间内针对审计反映的问题逐条整改落实。同时,要求各单位以审计整改工作为契机,举一反三,不断完善管理体制和各项业务运行机制,进一步提升经营管理水平。市某局根据汇总结果,在规定的时间内向市审计局报告了《审计整改报告》,《审计决定》在规定时间内得到了落实。某局还积极采纳审计建议,修订和完善了加强财务、资产管理的规章制度。
    4.领导重视,推动了全市层面的体制机制建设。《审计建议》发出后,市委、市政府领导高度重视,先后做出重要批示,对审计工作给予了充分肯定,并对整改工作提出了要求。根据审计机关的意见,市财政局起草了有关经营性房产管理办法,被市政府办公室批转全市执行。市小金库治理办公室也把办经济实体的事业单位作为小金库检查的重点单位,效果明显。
    综上所述,安庆市某局财政财务收支审计项目作为全国地方优秀审计项目,基本实现了以下目标:一是审计程序合法合规,操作规范;二是查深查透,揭示违法违规问题金额大,能够发现严重的违法违规问题和经济案件线索;三是注重审计报告质量,特别是要注重在审计职责范围内进行恰当的评价,审计出的问题得到如实反映,严重的违法违规问题得到了严肃查处,经济案件线索进行了及时的移送处理;四是注重审计决定的落实和督促审计整改,注重审计成果的开发利用,审计效果显著;五是注重发挥审计的建设性作用,从宏观的角度提出切实可行的加强管理的意见和建议,得到政府和有关主管部门重视,推进长效机制建设。(何家虎)
    (注:安庆市审计局在“十一五”期间,两次荣获全国地方优秀审计项目。7月17日和8月22日,安庆市审计局局长何家虎受审计署培训中心邀请,在审计署2011年第三期、第四期市县审计局长培训班上,做了专题报告,受到了参加学习的300多名市、县审计局长的欢迎。本文根据报告摘编而成。)
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