会计集中核算下审计监督的新思考
潘海洋（审计署广州办）
会计集中核算是在单位预算管理体制、资金使用权和审批权、会计主体不变的前提下，取消单位银行账号，由会计中心负责账户管理，统一进行会计核算、资金结算、会计档案管理的新型财务核算模式，它对有力地推行国库集中支付，有效地加强行政事业单位会计核算和监督，有序地规范财务收支行为，对管好用好财政资金、提高使用效益、杜绝腐败行为的发生等方面具有重要的现实意义。但是，笔者在审计监督工作中，发现会计集中核算后还有一些带有苗头性、倾向性的问题，必须切实加以正视。
一、存在的问题及原因
（一）虚假列支，虚假冒领。实行会计集中核算后，部门单位结报的各项支出，无论是支出的票据，还是支出的内容，均需经过会计中心审核通过后才予以报支，由于会计中心的工作人员已与原来的单位脱离了人事工资关系，不再象过去一样站在单位的立场上，必然会遏制单位的财务活动的一些不规范行为。加之个别部门领导人财经意识不强、内控制度不健全，因而出现采用假办公用品、劳务费、差旅费、会议费、修缮费等名义开具发票，到会计中心名正言顺地进行报支，通过变通手法，套取资金，用于不正当的开支。这些报销的支出事项真实性，将是会计集中核算后，支出监督的重要内容。
（二）体外循环，私设“小金库”。实行会计集中核算后， 单位的所有执收收入均全额上缴财政，单位除年初预算安排的财力外，其他无可用财力，如果年初预算的财力又捉襟见肘，再加上单位在资金使用上又没有原来方便，报支受到多层约束和制约，致使少数单位想方设法将收入转入体外循环，私设“小金库”，逃避审计、财政部门监督。
（三）国有资产和外来款管理不到位。会计集中核算后，单位对资产管理职能弱化，放松了管理，认为财务已经集中到会计中心，工作重心应放到职能建设上去，因而出现国有资产被侵占、流失及浪费的问题。按有关规定，会计中心只建立单位资产总账，各单位应建立明细账。在审计过程中发现，部分单位资产未建立明细账或建立不全，个别资产已报废处理，会计中心账面未能及时减少，导致资产账实不符现象比较严重，尤其是个别单位未建立资产登记簿，资产存放地点不明，责任人不落实，有些人已调离单位，但资产未按规定办理正式交接手续，出现流失的现象；有些资产名存实亡，已到报废期，无使用价值，未及时处理。同样，在往来款管理上，长期挂账不清理，形成坏账损失，或虚挂往来款项，客观上给一些违规违纪行为提供了方便。
（四）预算执行不严肃。会计中心的会计核算人员只管记账，不了解部门的经济业务，不参与单位年度预算的编制。因此，存在单位支出不预算计划作支出、未按规定用途作支出的现象时有发生，从而造成预算形同虚设，影响了预算执行的严肃性，未能充分发挥会计监督的职能作用。
（五）财务管理薄弱，内部控制制度不健全。一个单位的财经秩序好坏，与其内部控制制度是否健全有效有很大关系。会计中心建立后，一个人管理多个单位的账，大厅式的工作模式造成了财务管理与会计核算分离，失去了实地实时监督的优势。加之单位无专职财务科室建制，只有财务结报员，因此对单位财务只有少数人有权过问，对大部分人员难以了解单位财务收支情况，容易产生财务管理不到位的问题。此外，对下属单位财务管理和监督弱化，导致违反财经纪律的问题增多。
二、加强会计集中核算后审计监督的对策
（一）检查收入管理的合规性、完整性。会计集中核算后，不能凭单位报账员报多少收入就结算多少收入，还需对单位收入合规性、完整性进行检查。一是要通过对各单位收费项目、收费标准、收费依据、收费票据的检查，看收入是否及时解缴，有无坐支现象，有无挤占、挪用、体外循环问题。二是要通过对单位事业发展规模的检查，对照年初收入预算，看收入是否存在组织不力、有费不收、擅自减免和被截留挪用的行为，如对学校收入的检查，可通过对在校学生数，结合收费标准，计算收入是否足额征收。三是通过对单位资产的检查，核实资产变价收入、房屋出租收入是否通过公开的形式处置，是否及时上缴财政，是否存在将非经营性资产转为经营性资产的行为。四是通过对各单位有关对外投资、技术转让以及相关支出审查分析，核实搞第三产业创收、对外投资、技术设备转让等收入是否及时足额收取，全部上缴财政。五是通过对部门单位所履行的职能检查，核实是否将应取得的服务费收入、劳务报酬或手续费、业务费收入，转移所属二、三级单位或协会等社团组织，直接在对方单位报支。六是加强收入退库的核实，重点核实收入是否齐全，退库理由是否正当。
（二）检查支出管理的真实性。由于会计核算监督与各单位经济业务活动在时空上的分离，会计中心工作人员无法对单位原始凭证所反映的经济业务事项的真实性进行有效的监督，为此必须加强支出真实性的监督检查。一是要搞好源头的原始票据监督，首先审查各项支出结报手续是否完备，发票中反映的品名、数量、单价、金额是否准确完整，附件是否齐全，依据是否充分，从而减少虚假支出的行为。二是要搞好跟踪监督，审查账实是否相符。对在会计中心结报的大额购置费、修缮费等费用，必须要有政府采购手续，必要时进行实地察看，与实物资产进行核对，与有关的会议记录、合同进行核对。通过核对，以检查其列报的支出是否真实准确。三是要搞好拨出资金的跟踪检查，核实拨出资金是否符合年初预算，专项资金是否直接拨入使用单位，有无拨出后又回流的问题。
（三）检查资产和负债管理的严密性。一是要审查盘点固定资产，核实固定资产总账、明细账以及与部门单位资产备查簿（卡）是否相符，重点检查账实是否相符，固定资产管理是否严谨，有无存在资产转移或以虚购资产形式套取资金等问题。二是要审查各项往来款项是否真实存在，通过往来款询证等方式延伸核实，防止单位收支挂虚假往来、职工个人长期占用公款等行为，减少国有资产损失。
（四）检查财政资金使用的效益性。会计集中核算制度紧扣财政改革目标，突出效益优先原则，对单位实行会计集中核算，就是为了加强资金管理，提高资金使用效益。因此，实行会计集中核算后，对单位财务监督应从正常财务收支真实合规性审查向资金使用效益性审查转变。重点要突出对部门预算安排的项目支出和有关部门追加的专款资金的检查，核实是否按规定用途及时使用，有无虚假项目套取资金，有无资金损失浪费等问题。有关项目实施后，通过运用多种比较分析方法，检查单位专项资金使用是否达到预期的效果。
（五）检查内部控制制度的健全性。实行会计集中核算后，财政监督部门要加强对单位内部控制制度健全性的检查，改变过去由事后监督向事前、事中监督转变，由监管部门被动监督向部门单位自我主动监督的转变。审计、财政监管部门，要通过开展运用多种符合性测试和实质性测试方法，检查单位内部控制制度是否落实、是否做到相互分离、相互制约、有无漏洞的问题；对重大对外投资、资产处置、资金调度、费用开支等经济业务的决策和执行程序是否合规，是否存在制约机制。
（六）检查会计中心核算的规范性。实行会计核算统管后，会计中心不仅要规范会计核算工作，而且更要注重对单位收支的管理和监督，做到会计核算与会计监督职能并重。为此，审计、财政监管部门，在对会计中心管理有效性的检查监督时，一是要检查会计中心是否按照《会计法》、《会计基础工作规范》等有关会计核算制度要求，及时、真实、准确、完整地做好统管单位的会计核算，做好记账、算账、结账、报账工作；对结报事项不合规、手续不完备、内容不完整，附件不齐全的会计凭证，是否做到及时清退，严格把好会计核算关。二是要检查会计中心是否严格执行各项财经法规，确保部门单位结报的各项收支真实、合规，真正把好财务监督关。如是否督促单位严格执行年初部门预算，检查有无存在无预算计划、超计划进行支出的行为；是否督促单位严格执行政府采购政策，检查有无存在属于政府采购范围的支出，未经过政府采购就给予列支结报的行为；是否督促单位管好用好各项专项资金，检查有无存在专款不能专用，挤占挪用专项资金的行为；是否督促部门单位做好固定资产、材料管理和往来款项和清理工作，检查有无存在因账物、款项管理脱节混乱和往来不清的行为。（潘海洋）
一、存在的问题及原因
（一）虚假列支，虚假冒领。实行会计集中核算后，部门单位结报的各项支出，无论是支出的票据，还是支出的内容，均需经过会计中心审核通过后才予以报支，由于会计中心的工作人员已与原来的单位脱离了人事工资关系，不再象过去一样站在单位的立场上，必然会遏制单位的财务活动的一些不规范行为。加之个别部门领导人财经意识不强、内控制度不健全，因而出现采用假办公用品、劳务费、差旅费、会议费、修缮费等名义开具发票，到会计中心名正言顺地进行报支，通过变通手法，套取资金，用于不正当的开支。这些报销的支出事项真实性，将是会计集中核算后，支出监督的重要内容。
（二）体外循环，私设“小金库”。实行会计集中核算后， 单位的所有执收收入均全额上缴财政，单位除年初预算安排的财力外，其他无可用财力，如果年初预算的财力又捉襟见肘，再加上单位在资金使用上又没有原来方便，报支受到多层约束和制约，致使少数单位想方设法将收入转入体外循环，私设“小金库”，逃避审计、财政部门监督。
（三）国有资产和外来款管理不到位。会计集中核算后，单位对资产管理职能弱化，放松了管理，认为财务已经集中到会计中心，工作重心应放到职能建设上去，因而出现国有资产被侵占、流失及浪费的问题。按有关规定，会计中心只建立单位资产总账，各单位应建立明细账。在审计过程中发现，部分单位资产未建立明细账或建立不全，个别资产已报废处理，会计中心账面未能及时减少，导致资产账实不符现象比较严重，尤其是个别单位未建立资产登记簿，资产存放地点不明，责任人不落实，有些人已调离单位，但资产未按规定办理正式交接手续，出现流失的现象；有些资产名存实亡，已到报废期，无使用价值，未及时处理。同样，在往来款管理上，长期挂账不清理，形成坏账损失，或虚挂往来款项，客观上给一些违规违纪行为提供了方便。
（四）预算执行不严肃。会计中心的会计核算人员只管记账，不了解部门的经济业务，不参与单位年度预算的编制。因此，存在单位支出不预算计划作支出、未按规定用途作支出的现象时有发生，从而造成预算形同虚设，影响了预算执行的严肃性，未能充分发挥会计监督的职能作用。
（五）财务管理薄弱，内部控制制度不健全。一个单位的财经秩序好坏，与其内部控制制度是否健全有效有很大关系。会计中心建立后，一个人管理多个单位的账，大厅式的工作模式造成了财务管理与会计核算分离，失去了实地实时监督的优势。加之单位无专职财务科室建制，只有财务结报员，因此对单位财务只有少数人有权过问，对大部分人员难以了解单位财务收支情况，容易产生财务管理不到位的问题。此外，对下属单位财务管理和监督弱化，导致违反财经纪律的问题增多。
二、加强会计集中核算后审计监督的对策
（一）检查收入管理的合规性、完整性。会计集中核算后，不能凭单位报账员报多少收入就结算多少收入，还需对单位收入合规性、完整性进行检查。一是要通过对各单位收费项目、收费标准、收费依据、收费票据的检查，看收入是否及时解缴，有无坐支现象，有无挤占、挪用、体外循环问题。二是要通过对单位事业发展规模的检查，对照年初收入预算，看收入是否存在组织不力、有费不收、擅自减免和被截留挪用的行为，如对学校收入的检查，可通过对在校学生数，结合收费标准，计算收入是否足额征收。三是通过对单位资产的检查，核实资产变价收入、房屋出租收入是否通过公开的形式处置，是否及时上缴财政，是否存在将非经营性资产转为经营性资产的行为。四是通过对各单位有关对外投资、技术转让以及相关支出审查分析，核实搞第三产业创收、对外投资、技术设备转让等收入是否及时足额收取，全部上缴财政。五是通过对部门单位所履行的职能检查，核实是否将应取得的服务费收入、劳务报酬或手续费、业务费收入，转移所属二、三级单位或协会等社团组织，直接在对方单位报支。六是加强收入退库的核实，重点核实收入是否齐全，退库理由是否正当。
（二）检查支出管理的真实性。由于会计核算监督与各单位经济业务活动在时空上的分离，会计中心工作人员无法对单位原始凭证所反映的经济业务事项的真实性进行有效的监督，为此必须加强支出真实性的监督检查。一是要搞好源头的原始票据监督，首先审查各项支出结报手续是否完备，发票中反映的品名、数量、单价、金额是否准确完整，附件是否齐全，依据是否充分，从而减少虚假支出的行为。二是要搞好跟踪监督，审查账实是否相符。对在会计中心结报的大额购置费、修缮费等费用，必须要有政府采购手续，必要时进行实地察看，与实物资产进行核对，与有关的会议记录、合同进行核对。通过核对，以检查其列报的支出是否真实准确。三是要搞好拨出资金的跟踪检查，核实拨出资金是否符合年初预算，专项资金是否直接拨入使用单位，有无拨出后又回流的问题。
（三）检查资产和负债管理的严密性。一是要审查盘点固定资产，核实固定资产总账、明细账以及与部门单位资产备查簿（卡）是否相符，重点检查账实是否相符，固定资产管理是否严谨，有无存在资产转移或以虚购资产形式套取资金等问题。二是要审查各项往来款项是否真实存在，通过往来款询证等方式延伸核实，防止单位收支挂虚假往来、职工个人长期占用公款等行为，减少国有资产损失。
（四）检查财政资金使用的效益性。会计集中核算制度紧扣财政改革目标，突出效益优先原则，对单位实行会计集中核算，就是为了加强资金管理，提高资金使用效益。因此，实行会计集中核算后，对单位财务监督应从正常财务收支真实合规性审查向资金使用效益性审查转变。重点要突出对部门预算安排的项目支出和有关部门追加的专款资金的检查，核实是否按规定用途及时使用，有无虚假项目套取资金，有无资金损失浪费等问题。有关项目实施后，通过运用多种比较分析方法，检查单位专项资金使用是否达到预期的效果。
（五）检查内部控制制度的健全性。实行会计集中核算后，财政监督部门要加强对单位内部控制制度健全性的检查，改变过去由事后监督向事前、事中监督转变，由监管部门被动监督向部门单位自我主动监督的转变。审计、财政监管部门，要通过开展运用多种符合性测试和实质性测试方法，检查单位内部控制制度是否落实、是否做到相互分离、相互制约、有无漏洞的问题；对重大对外投资、资产处置、资金调度、费用开支等经济业务的决策和执行程序是否合规，是否存在制约机制。
（六）检查会计中心核算的规范性。实行会计核算统管后，会计中心不仅要规范会计核算工作，而且更要注重对单位收支的管理和监督，做到会计核算与会计监督职能并重。为此，审计、财政监管部门，在对会计中心管理有效性的检查监督时，一是要检查会计中心是否按照《会计法》、《会计基础工作规范》等有关会计核算制度要求，及时、真实、准确、完整地做好统管单位的会计核算，做好记账、算账、结账、报账工作；对结报事项不合规、手续不完备、内容不完整，附件不齐全的会计凭证，是否做到及时清退，严格把好会计核算关。二是要检查会计中心是否严格执行各项财经法规，确保部门单位结报的各项收支真实、合规，真正把好财务监督关。如是否督促单位严格执行年初部门预算，检查有无存在无预算计划、超计划进行支出的行为；是否督促单位严格执行政府采购政策，检查有无存在属于政府采购范围的支出，未经过政府采购就给予列支结报的行为；是否督促单位管好用好各项专项资金，检查有无存在专款不能专用，挤占挪用专项资金的行为；是否督促部门单位做好固定资产、材料管理和往来款项和清理工作，检查有无存在因账物、款项管理脱节混乱和往来不清的行为。（潘海洋）
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