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谈审计问责的现实思辨与路径选择
方平(湖北省武汉市洪山区审计局)
 
【时间:2011年09月16日】 字号: 【大】 【中】 【小】
    
    随着民主政治的发展和社会全面进步,国家治理走向“人本化”趋势,现代政府必须承担起法定的政治责任、行政责任、法律责任与经济责任。作为国家政治的组成部分和国家治理的重要手段,审计监督逐步将其物化的审计对象予以人格化,以问责政府为审计工作导向,强化对审计发现问题的责任追究,促进政府改善绩效、增强执行力和公信力。可以说,审计问责无论是理论还是实践都已经被推到了政府问责和审计监督发展的前沿。
    一、推行审计问责的重要性和必要性
    审计问责是新时期中国民主法制建设的产物,也是民主与法制进程的里程碑,又是民主法制建设发展的推进器。推行审计问责是由审计监督的本质所决定的,具有坚实的理论基础和重要的现实意义。
    (一)推行审计问责有利于提升审计权威。在现实的审计工作中,审计大多是只对事、不对人,即使是领导干部经济责任审计,虽然审计中对其个人资金管理权、决策权、廉政建设等方面进行了审计,但在处理处罚上,基本没有触及个人,且处理都以调账、罚款、责令归还原资金渠道为主。然而,从这多年审计实践看,行政事业单位违纪违规问题,真正属于会计账目处理的少,大部分违纪的实质在于部门单位领导行政行为的违纪,如乱收费、乱罚款、乱摊派、截留挪用专项资金等,对这类严重的违纪问题的处理,决不能仅仅局限于经济处罚,而应该对相关责任人的行政责任严格进行追究,否则审计监督权威就会大打折扣。
    (二)推行审计问责有利于规范公共权力运行。政府的公共权力的实现体现在政府通过良好的财政制度参与社会财富的再分配上,以矫正市场缺陷或其他原因导致的社会不公正。而审计问责的实质,就是对于政府审计结果中涉及的个人或组织使用资产的流向、使用效率和使用效果的一种社会交待和责任追究。换句话说是用“问责”的“制度化”来保证“权责对等”的一种机制,对公共资源利用的真实性、合法性、效益性做出公允的评价,从而规范、督促公共权力运行,使公共权力的运行达到公开、公平、公正和效率的目标。
    (三)推行审计问责有利于强化干部监督管理。审计问责强化对领导干部失职、失误行为的制度约束,对相关责任人作出严肃处理,让不能、不肯或未能承担应有责任的官员不再持有相应的权力,这是一种更直接、更有效的官员淘汰机制。同时,审计问责的实施,实现了干部从权力主体向责任主体的转变,即谁用的干部谁管理,谁用的干部谁负责,需要的时候还要承担连带责任,这就促使干部选用和任命坚持德、才标准,加强对干部的日常管理,促使其廉洁执政和为民执政。
    (四)推行审计问责有利于强化现代法治建设。审计是法治的手段和表现形式。法治的一个重要特征就是对行政权的分权和制衡。政府审计是对行政权力进行经济控制和监督的有效方式,国家各级行政机关掌握了行使行政权力的权力,审计对经济行政行使履行监控职责,保证前期立法过程所制定的法得以贯彻实施、审计的意志和权力即法的意志和权力,审计机关按照法的规定履行法的意志。问责制度是现代政府强化和明确责任、改善政府管理的一种有效的制度。
    二、影响审计问责的难点和症结
    国家审计机关自成立以来,在揭露和查处财经违纪违规问题方面发挥了重要作用,然而,受各方面因素和条件的限制,审计问责可以说还没有取得实质性进展。主要表现在:
    (一)审计问责主体不明晰。一般认为,行政问责分为同体问责和异体问责两类,前者是指行政系统内部的上下级之间的问责,而后者是行政体系之外的问责主体对政府官员的问责。基于这种理论基础之中的审计问责,则处于相对边缘化的两难境地。从行政关系上看,审计机关属于政府行政部门,特别是基层审计机关,其审计对象基本集中于本级政府部门、单位,而这些部门单位与其是平级单位,所以将审计问责归属于同体问责,即“行政系统内部的上下级之间的问责”,显然并不完全准确,但审计问责又明显不属于异体问责。由于审计问责主体的不确定性,使得审计查出问题后需要通过审计移送的方式,才能得到追究和处理,难以保证审计问责的力度和深度。
    (二)审计问责内容存在偏差。有的地方突出重大事故的追究,而忽视财经责任的追究。对“重大突发性事件”、“重大安全事故”以及“环境影响事故”等,追究相关责任部门(单位)的相关的人责任已经常态化。而连续数年的“审计风暴”,则鲜有相关责任追究的后续报道。有的地方突出违纪违规问题的查处,忽视损失浪费责任的追究。某个单位“侵占、挪用或是贪污、私分国家或集体资金”,哪怕是区区几万元,也必然要受到严肃查处,而数百万甚至上千万元的损失浪费,只要不是“下口袋”也就“难究其责”。还有的地方突出结果责任的查处,忽视决策责任和管理责任的追究。一般情况下,凡产生严重后果,特别是产生重大性、社会性影响了,必然要有人为此负责,不然对上对下都难以交代,而对其结果形成前的决策不正确、管理不严格的责任,则基本不追究或追究不到位。
    (三)审计问责机制不健全。在现行审计体制下,国家审计机关作为政府的一个部门,没有司法职能和司法权力,对审计结果的处理只能移交相应的检察或司法部门。没有审计结果的行政处分、刑事处罚权意味着不能对审出的任何重大问题进行处理。在实际操作中,往往是审出了问题也已交给相应的处理部门,但最后却是不了了之,结果自然是审计机关“得罪”了人却没能为国家赢得任何利益,还会打击审计人员的积极性。同时在具有“内部审计”色彩的行政型审计体制下,审计机关作为执行机关的组成部分去监督执行机关自身,力度必定会受到一定的影响。特别是政府某些活动有悖于法律或在行政活动中存在短期行为,或者发生区域利益、部门单位利益冲突时,尤其会影响审计机关的独立性。而独立性是审计的“生命线”,没有独立性,客观、公正地进行审计监督便无从谈起,审计问责更属奢望。
    (四)审计人员问责意识不强。目前审计机关,特别是基层审计机关,大都存在问责意识不强的问题。造成这一问题的主要原因,既有主观上的不愿得罪人,怕失“选票”等方面的原因,更重要的一点是客观原因造成的,这就是基层审计机关经费不足的问题相当突出,对查出的问题想问责而不愿问责,倒不如收几个罚款,增加审计机关经费来得实在。
    三、推进审计问责的路径选择
    (一)进一步明确问责主体。按照《党政领导干部问责的暂行规定》,对党政领导干部实行问责,按照干部管理权限进行。由此可以得出结论,行政问责的主体是纪检、监察机关和组织人事部门,并非审计机关。审计问责只是行政问责的一个部分,这就需要们审计机关在问责问题上有一个正确态度。审计机关既是问责主体又不是问责主体,既要问责又不能完全担当问责角色的问责工作,因此审计机关要围绕审计问责,一方面要严格审计执法,依法依规处理审计查出的违纪违规问题,加强对审计发现问题的跟踪整改,在此基础上增加审计工作透明度,加大审计公开力度,增强审计威慑力。另一方面,不能越俎代庖,需要提请相关部门问责的,按规定移送处理。
    (二)进一步明确问责内容。除《中华人民共和国审计法》和《财政违法行为处罚处分条例》规定外,在审计问责时还要关注以下两个法律内容:一是《党政领导干部问责的暂行规定》第二章第五条“决策严重失误,造成重大损失或者恶劣影响的”属于问责内容之一;二是《中华人民共和国行政许可法》第七十五条:“行政机关实施行政许可,擅自收费或者不按照法定项目的标准收费的,由其上级行政机关或者监察机关责令退还非法收取的费;对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。截留、挪用、私分或者变相私分实施行政许可依法收取的费用的,予以追缴;对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。”
    (三)进一步完善问责机制。审计不是一有问题就处理人,但不处理人,审计很难维护国家财经法纪。这些年,为什么有些问题“屡查屡犯”,这既有法制不健全、财政体制不规范方面的原因,一个重要原因,可能在于审计与问责没有很好结合起来。因此,既要审计问题,也要追究责任。审计要根据国家政治制度中设计的定位与职责,预防、揭示和抵御国家经济运行中影响国家利益的问题,查出问题就要进行整改,如果整改到位了,说明问责也就到位了。因此,督促审计整改是审计工作的一个重要部分。同时,审计要积极主动的做好行政问责配角。近年来,审计机关先后与纪检、监察、公安、检察院分别联合制发了联合办案制度、这些制度的建立,为审计问责提供了一个很好的平台,审计机关对审计中查出的问题,要积极主动地办好移送处理和督促落实工作。
    (四)进一步增强问责意识。温家宝总理指出,审计“不仅要揭露问题,而且要重在整改,要给老百姓一个负责任的交代”。审计问责是新形势下做好审计工作的必然选择,也是推进审计事业科学发展的必由之路。各级审计机关应进一步加强审计人员问责意识教育,不断营造审计问责的良好环境和氛围。应充分发挥审计结果报告的作用,使审计结果公开成为“常态”,成为审计人员必须履行的义务,通过审计结果的公开、透明,让应该进一步追究责任的事诉诸公众,迫使审计人员不得不进行审计问责,不得不对审计结果的整改情况进行监督,从而形成审计—公开—问责—整改的审计闭环模式。(方平)
    
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