加强“一把手”监督的审计视角分析
侯强（山东省青岛市城阳区审计局）
各级党政机关以及事业单位的主要负责人，也就是我们常说的“一把手”，掌握着党和人民赋予的重要权力，如何加强对这些“一把手”的用权监督，保证其权力真正用来为人民服务，是我们党和国家加强自身建设、推进反腐倡廉工作的一项重要课题。长期以来，加强党的领导和实行行政首长负责制在巩固党的执政地位、提高执政效果的同时，也在一定程度造成了部门单位“一把手”权力的过于集中，促使“一把手”监督问题成为普遍性难题。本文试图从审计的角度，对如何加强对“一把手”的用权监督进行探讨分析。
一、审计加强“一把手”监督存在的困难或问题
（一）多种因素制约了审计对“一把手”的用权监督。由于审计权限以及技术手段、人员力量等方面因素制约，降低了审计对“一把手”的监督效果。表现为：审计对部门单位监督成分多，对“一把手”个人行为监督少。如对某些存在“一把手”违规违纪风险的问题，由于受审计职能权限、技术手段限制，难以对“一把手”个人问题进行深究，降低了对“一把手”监督的实际效果。同时受审计力量、人员素质等因素制约，对发现问题的深入分析不够，往往注重揭露问题，较少分析隐藏在问题背后的深层次原因和提出根治性对策。
（二）评价标准体系不完善降低了审计对“一把手”的监督效果。由于缺少对“一把手”个人行为的评价标准和依据，审计评价多数就事论事，对涉及“一把手”用权方面的问题，无法进行深入评价，降低了评价结果的可用度和审计监督对“一把手”的威慑力量。如由于缺少相应的评价标准，对购买大额办公用品、支付大额招待费等问题，一般来说只能从财务管理或费用超支等方面进行评价，无法评价其中可能存在的“一把手”滥用职权等潜在风险问题；对发现的工程项目未公开招投标等工程建设领域问题，一般只能借用工程管理方面的法规进行评价，无法深入评价可能存在的“一把手”廉政风险问题。
（三）制度缺失或执行乏力造成对“一把手”的监督深度不够。一些“一把手”权力滥用行为时有发生，缺少硬性监督是重要原因之一，而要加强监督必须把制度建设和有效执行作为首要任务来抓。近年来，审计与相关部门加快了制度建设的步伐，但在制度创新以及制度执行等配套制度建设方面力度仍然不够，如对审计发现问题进行处理处罚和责任追究时，强调对个人进行处理处罚和责任追究的制度，相对于部门单位的要少一些，不利于形成对“一把手”有效的监督和约束。
二、审计加强“一把手”监督的对策建议
（一）创新完善各项制度，发挥内外监督合力规范“一把手”用权
有人形容对“一把手”的监督是“上级监督到不了、同级监督管不了、群众监督用得少，舆论监督看领导。”此话虽有些绝对，但也从一个侧面反映出我们监督制度的缺失以及制度执行过程中存在的不到位现象。监督没有硬性制度作约束，就会流于形式。因此当前加强“一把手”用权监督亟需解决的就是制度建设的问题，结合审计工作实际，应进一步加大审计全过程的制度建设和创新力度，通过完善的工作机制，充分发挥内外监督合力，规范“一把手”用权。如针对“群众监督用得少”这一问题，探讨建立经济责任审计结果问责评议制度，结合经济责任审计结果，由被审计单位等部门有关人员，定期或不定期对“一把手”履职进行问责评议，并将评议结果与干部考核管理挂钩，以发挥群众对“一把手”的监督作用。又如针对“同级监督管不了”，完善责任追究制度尤其是各项配套制度，保证有责必究；针对“舆论监督看领导”，创新完善审计结果公开制度，扩大审计结果公告范围等等。
（二）完善审计评价标准体系，为上级监督提供全面可靠的信息
对“一把手”进行监督，要充分发挥上级监督的作用。作为审计部门来讲，要为上级监督提供高效的服务，重点是解决审计评价标准的问题，以进一步提高审计结果可用度。要从评价指标、评价标准、评价方法、评价模式等方面对审计评价进行规范和量化，形成对“一把手”履职情况的全面评价。要对评价指标分门别类进行细化量化，明确评价等级参照标准和评价方法。同时对评价模式作出统一要求，进一步规范审计评价过程，确保作出的审计评价科学、合理、公正、规范，促进提高审计评价的使用价值，为上级领导监督“一把手”提供准确、直观、全面的信息，形成对“一把手”用权的威慑力量。
（三）加强部门协作配合，弥补审计力量和技术手段上的不足
部门职责权限以及分工的不同，决定依靠某一部门“单打独斗”，难以形成对众多“一把手”用权的有效监督，必须加强彼此之间的协作。审计部门应加强与纪检监察、组织人事、公安司法等部门的协作，一方面，在审计项目实施过程中应积极争取有关部门的配合和支持，尤其是对一些重要部门单位的审计，或者通过有关部门提前介入的方式，或者通过多部门联审的方式，以弥补职能权限和技术手段上的不足。另一方面，在项目结束后，应建立审计结果运用多部门沟通协作机制，将审计结果与干部考核管理等工作紧密结合，将审计发现的案件线索与反腐倡廉等工作紧密结合起来，将审计发现国有资产损失浪费问题与国有资产管理等工作紧密结合起来，以增强部门监督对“一把手”的监督力度。
（四）深化审计监督内容，促进“一把手”权力滥用惩防体系建设
党的十六届三中全会曾强调指出要“注重思想道德教育，加强廉政法制建设，完善监督制约机制，建立健全与社会主义市场经济体制相适应的教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系。”建立健全这个体系为规范和监督“一把手”用权提供了思路和方向。同样审计监督不是最终目的，关键是要通过监督查找存在问题的原因，推动惩治和预防问题发生的体系建设。在实际工作中应特别注重做好以下几个方面的工作：一是规范部门单位内部管理，促进决策程序、内部控制等制度建设，推进对“一把手”用权的内部监督，为防止滥用职权等问题发生提供制度约束。二是开展宏观服务型审计，为上级领导宏观决策提供参考和依据，推动完善体制机制和制度，从外部制度和宏观管理的角度加强 “一把手”用权监督。三是突出审计重点，在审计中除关注因内部管理造成的部门单位违规违纪行为，应更多的关注重点项目决策、“三公支出”等与“一把手”用权紧密相关的经济业务，并深入查找分析问题产生的个人因素影响，以有效监督“一把手”用权行为。（侯强）
一、审计加强“一把手”监督存在的困难或问题
（一）多种因素制约了审计对“一把手”的用权监督。由于审计权限以及技术手段、人员力量等方面因素制约，降低了审计对“一把手”的监督效果。表现为：审计对部门单位监督成分多，对“一把手”个人行为监督少。如对某些存在“一把手”违规违纪风险的问题，由于受审计职能权限、技术手段限制，难以对“一把手”个人问题进行深究，降低了对“一把手”监督的实际效果。同时受审计力量、人员素质等因素制约，对发现问题的深入分析不够，往往注重揭露问题，较少分析隐藏在问题背后的深层次原因和提出根治性对策。
（二）评价标准体系不完善降低了审计对“一把手”的监督效果。由于缺少对“一把手”个人行为的评价标准和依据，审计评价多数就事论事，对涉及“一把手”用权方面的问题，无法进行深入评价，降低了评价结果的可用度和审计监督对“一把手”的威慑力量。如由于缺少相应的评价标准，对购买大额办公用品、支付大额招待费等问题，一般来说只能从财务管理或费用超支等方面进行评价，无法评价其中可能存在的“一把手”滥用职权等潜在风险问题；对发现的工程项目未公开招投标等工程建设领域问题，一般只能借用工程管理方面的法规进行评价，无法深入评价可能存在的“一把手”廉政风险问题。
（三）制度缺失或执行乏力造成对“一把手”的监督深度不够。一些“一把手”权力滥用行为时有发生，缺少硬性监督是重要原因之一，而要加强监督必须把制度建设和有效执行作为首要任务来抓。近年来，审计与相关部门加快了制度建设的步伐，但在制度创新以及制度执行等配套制度建设方面力度仍然不够，如对审计发现问题进行处理处罚和责任追究时，强调对个人进行处理处罚和责任追究的制度，相对于部门单位的要少一些，不利于形成对“一把手”有效的监督和约束。
二、审计加强“一把手”监督的对策建议
（一）创新完善各项制度，发挥内外监督合力规范“一把手”用权
有人形容对“一把手”的监督是“上级监督到不了、同级监督管不了、群众监督用得少，舆论监督看领导。”此话虽有些绝对，但也从一个侧面反映出我们监督制度的缺失以及制度执行过程中存在的不到位现象。监督没有硬性制度作约束，就会流于形式。因此当前加强“一把手”用权监督亟需解决的就是制度建设的问题，结合审计工作实际，应进一步加大审计全过程的制度建设和创新力度，通过完善的工作机制，充分发挥内外监督合力，规范“一把手”用权。如针对“群众监督用得少”这一问题，探讨建立经济责任审计结果问责评议制度，结合经济责任审计结果，由被审计单位等部门有关人员，定期或不定期对“一把手”履职进行问责评议，并将评议结果与干部考核管理挂钩，以发挥群众对“一把手”的监督作用。又如针对“同级监督管不了”，完善责任追究制度尤其是各项配套制度，保证有责必究；针对“舆论监督看领导”，创新完善审计结果公开制度，扩大审计结果公告范围等等。
（二）完善审计评价标准体系，为上级监督提供全面可靠的信息
对“一把手”进行监督，要充分发挥上级监督的作用。作为审计部门来讲，要为上级监督提供高效的服务，重点是解决审计评价标准的问题，以进一步提高审计结果可用度。要从评价指标、评价标准、评价方法、评价模式等方面对审计评价进行规范和量化，形成对“一把手”履职情况的全面评价。要对评价指标分门别类进行细化量化，明确评价等级参照标准和评价方法。同时对评价模式作出统一要求，进一步规范审计评价过程，确保作出的审计评价科学、合理、公正、规范，促进提高审计评价的使用价值，为上级领导监督“一把手”提供准确、直观、全面的信息，形成对“一把手”用权的威慑力量。
（三）加强部门协作配合，弥补审计力量和技术手段上的不足
部门职责权限以及分工的不同，决定依靠某一部门“单打独斗”，难以形成对众多“一把手”用权的有效监督，必须加强彼此之间的协作。审计部门应加强与纪检监察、组织人事、公安司法等部门的协作，一方面，在审计项目实施过程中应积极争取有关部门的配合和支持，尤其是对一些重要部门单位的审计，或者通过有关部门提前介入的方式，或者通过多部门联审的方式，以弥补职能权限和技术手段上的不足。另一方面，在项目结束后，应建立审计结果运用多部门沟通协作机制，将审计结果与干部考核管理等工作紧密结合，将审计发现的案件线索与反腐倡廉等工作紧密结合起来，将审计发现国有资产损失浪费问题与国有资产管理等工作紧密结合起来，以增强部门监督对“一把手”的监督力度。
（四）深化审计监督内容，促进“一把手”权力滥用惩防体系建设
党的十六届三中全会曾强调指出要“注重思想道德教育，加强廉政法制建设，完善监督制约机制，建立健全与社会主义市场经济体制相适应的教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系。”建立健全这个体系为规范和监督“一把手”用权提供了思路和方向。同样审计监督不是最终目的，关键是要通过监督查找存在问题的原因，推动惩治和预防问题发生的体系建设。在实际工作中应特别注重做好以下几个方面的工作：一是规范部门单位内部管理，促进决策程序、内部控制等制度建设，推进对“一把手”用权的内部监督，为防止滥用职权等问题发生提供制度约束。二是开展宏观服务型审计，为上级领导宏观决策提供参考和依据，推动完善体制机制和制度，从外部制度和宏观管理的角度加强 “一把手”用权监督。三是突出审计重点，在审计中除关注因内部管理造成的部门单位违规违纪行为，应更多的关注重点项目决策、“三公支出”等与“一把手”用权紧密相关的经济业务，并深入查找分析问题产生的个人因素影响，以有效监督“一把手”用权行为。（侯强）
| 【关闭】 【打印】 |
