关于地方政府性债务审计的思考
董婷（审计署驻武汉特派办）
摘要：政府举债是当今世界各国普遍采取的一种平衡政府收支的重要措施。适度举债建设对地方政府来讲，不仅可以拉动消费需求和民间投资，还有利于拓宽筹资渠道，加快社会公共设施建设，提高公共服务水平，推进城市化进程。但超越自身财力过度地举借政府性债务，不仅不利于地方经济的可持续发展，而且对地方财政的正常运转和社会稳定带来危害。目前，我国地方政府债务规模不断膨胀的同时，却缺少必要的监管措施与风险控制机制，潜在的风险必须引起足够的重视。本文首先介绍了地方政府性债务审计的必要性，并在分析我国地方政府举债原因的基础上，研究和提出防范和化解地方债务风险的建议。
关键词：地方政府性债务 风险 原因 建议
地方政府债务是为应对金融危机而实施的经济刺激政策后最值得社会各方广泛关注的问题。伴随着地方政府债务规模的膨胀、地方政府债务约束机制的软化和地方政府还本付息财源的乏力，巨大的财政风险也许会转化为金融风险和社会风险。目前，国务院、财政部和金融监管等部门已经在完善债务管理机制，增强债务风险防范机制，强化债务人约束机制等方面采取了一系列有效措施。各级审计机关也要把维护国家经济安全作为最高战略目标，摸清地方政府债务底数，揭示债务管理中存在的问题，从体制和机制上提出审计建议，在防范地方政府债务产生的系统性风险中发挥建设性作用。
一、地方政府性债务审计的必要性
（一）地方政府债务规模较大、底数不清。
近年来，有的地方和有关部门对政府债务管理工作重视不够，导致债务数据统计不全面、不客观，无法准确反映目前各级政府的负债状况；有的甚至虚报数据，掩盖真实债务状况。由于对政府债务底数不清，各级政府和部门领导对债务风险估计不足，凭主观意愿举债，容易造成债务规模的失控。
（二）债务构成比较复杂，债务统计困难。
一是债务来源多。地方政府债务来源途径比较多，既有国内的债务、也有外国政府的债务、国际金融机构与组织的债务；既有金融机构的债务，也有非金融机构债务，还有政府发行的债券或中央政府替地方政府发行的债券；有直接借入资金形成债务，也有政府出面担保形成的隐性风险债务；二是债务资金管理部门比较复杂。地方政府性债务的偿债务人是地方政府，债务资金使用是相关职能部门或融资部门，一个地方究竟有多少债务、每年新增或偿还减少债务等方面，没有一个部门能够全面准确提供地方政府真实情况，直接影响到领导决策。
（三）地方政府举债分散、决策不严。
从目前的情况来看，由于我国没有统一的债务管理规范，各级地方政府的举债决策分散。有的项目举债权在发改委，有的分散在各项目主管部门，有的则是举债单位自行掌握和管理，政府无法监控债务的总量，从而控制债务风险。同时，由于举债缺乏长远科学合理的规划和严格的项目可行性论证，加之较少考虑偿债能力和财政承受能力，致使举债的规模不受限制，更多地则体现为领导意志，政府债务投资低水平重复建设，资金投向分散，效率低下，浪费严重。另外，由于政府举债缺乏严格的审批程序，有的甚至不需要地方财政部门审批，脱离地方人大的监督，存在大量不规范的举债形式。
二、地方政府性债务风险的形成原因
（一）地方经济发展与地方财力不足之间的矛盾，负债经营成为地方经济建设的主要资金来源。
多年来，地方政府承担着促进地方经济发展、扩大城市基础设施建设和改造等的重要责任，加速经济结构和产业结构调整增加了大量的资金投入。诸多的地方财政支出需求并没有充足的财政收入来源作支撑。虽然通过转移支付制度会获得一部分补贴或补助收入，但数量甚微，难以满足地方发展的需要。除此之外，地方财政收入增长后劲不足。在地方财政收入中，土地出让金等非税收收入多年来呈现增长趋势，弥补地方财政收入的不足，但随着土地资源的减少和国家开发政策约束力的增强，此类收入将日益减少。因此，为推进地方经济发展，各级地方政府普遍采取了直接或间接举借内、外债的办法来体现短期的“繁荣”，而积累下来的债务负担却日益沉重。
（二）政府绩效的非合理评价机制。
目前，我国尚未建立符合国情的包括评价目标、评价主体、评价指标体系、评价标准、评价程序、评价方法等在内的完整科学的政绩评价体系，评价的内容、程序、方法不规范。片面强调经济指标，如地区GDP增速、固定资产投资额、招商引资数量、市政建设的发达与美观程度等，轻人文社会指标、生态环境指标、民生质量指标，忽视在加强社会管理、增强公共服务等方面的绩效评价。由于政绩评价片面强调经济指标和眼前政绩，一些领导干部认为“政绩”就是经济增长，就是GDP总量。因此，我国地方政府债务的规模与风险，就在这样的非合理评价机制下迅速增长，从而导致风险的集聚和集中。
（三）政策性原因。
导致地方政策性负债的原因主要包括以下几个方面。其一，各地为实现国家到2000年基本普及九年制义务教育和基本消除青壮年文盲的“达标”任务而形成的基层财政债务，这主要是基层政府或农村中小学为学校基础设施建设和购置教学仪器设备而欠下的债务。其二，清理农村合作基金会等农村金融机构的个人债务和合法外债，以中央银行再贷款的形式化解农村金融风险。由于一系列原因，许多农村合作基金会等农村金融机构的不良贷款很难收回，关闭清算这类金融机构所需偿付的债务资金以中央银行的再贷款形式偿还，最终形成地方财政债务，偿还过程也是由下至上逐级强制扣款。其三，地方为执行国家粮食购销政策而产生的政策性粮食亏损挂帐和粮食风险基金借款。
三、防范与化解地方政府性债务的建议
地方政府债务风险防范问题已经引起了社会各方面的广泛关注。中国人民银行、银监会、保监会、财政部、审计署等纷纷对各地方政府“负债”问题发出过警告，担心地方政府债务引发财政风险，转而引发金融风险，影响社会稳定。各家金融机构也开始对政府融资平台企业2009年底贷款逐笔梳理，重新进行评审和风险排查，并根据贷款的实际风险状况采取相应的保全措施。笔者对如何防范和化解地方政府债务风险提出几点建议，仅供参考。
（一）将债务资金纳入预算管理，综合平衡地方政府预算。
将政府债务偿债资金全部纳入预算管理，将政府的举债数量、举债项目、举债投向、举债效益纳入本级预算管理，规范政府举债行为，靠政府预算机制强化对政府债务的举借、使用和偿还行为的约束，实现地方政府债务总体的计划性、规范性和有效性，保证债务收支集中和管理透明。同时应实行严格的项目审批制度，凡是政府投资范围内的项目，都应组织专家进行可行性研究和经济效益分析，确保项目投资建立在科学、可行的基础上。
（二）理顺地方政府债务管理体制，实行归口管理。
按照国务院有关文件规定精神，政府债务必须实行统一归口管理。各自为政、多头管理，是造成债务存量不清、权责不明、规模失控的主要原因。根据我国现行债务管理体制，应进一步明确政府统一决策，财政统一管理，人大加强监督的管理制度。各级财政部门要研究制订地方政府债务管理的具体措施，明确界定政府举债范围，全面编制政府债务收支计划，建立政府债务的统计指标。特别是对政府及所属部门举债的审核，各级财政部门应承担起本地区政府债务监督管理的具体责任。
（三）建立科学的地方政府绩效评价体系。
将政府负债管理的内容纳入政府干部政绩考核项目中，地方政府要明确举债人的责任、权利和义务，进行举债评审论证，建立偿债责任制和责任追究制度，将债务的“借、用、还”等环节的指标纳入领导干部任期经济责任审计的范围，作为评价、考核、任用干部的一个方面的内容。同时，对政府负债管理混乱、恶性负债膨胀的行为，要追究相应的地方政府和部门领导和当事人的责任。促进地方政府树立科学的发展观和正确的政绩观，从全局、长远、战略的高度，合理确定当地政府负债的规模、研究使用方向、使用成效，使政府负债能得到有效的控制，促进完善政府负债管理体制，防范政府偿债风险。
（四）构建政府债务风险预警体系。
对地方政府债务未来的风险，一方面是解，另一方面是防。当前有些省市在防范政府债务风险方面已经有一些有益的尝试，如浙江、福建等地。一是支持地方各级财政建立偿债准备金制度。即将每一年度财政收支结余、新增财力、预算外资金、生产建设性支出等按一定比例划转“偿债基金专户”，建立偿债准备金，不得挪作他用。同时，督促各借债单位也要结合单位的实际情况，建立还债准备金，做到有备无患，保证借债能到期归还。二是完善政府债务报告制度，加强对地方政府债务的监测、预警。要制定适用于地方各级政府的统一完整的政府债务统计指标体系和统计口径，配套相适应的软件等技术支持，同时，结合地方财政、经济和社会发展的相关指标，建立全国统一规范的地方政府债务风险预警机制。（董婷）
参考文献：
1.关于化解地方政府债务有关情况的调研报告。财政部办公厅协作调研课题组，2005。
2.审计监督应当成为地方政府债务风险的“防火墙”。作者不详，2006。
3.地方政府债务管理研究。作者不详，2007。
4.浅谈地方政府负债的审计监督。江苏省南通市审计局 漆颖斌，刘爱武，2008。
5.关于地方政府性债务审计的思考。宁红伟，2010。
6.关于地方政府债务风险分析及预警系统建立的研究。重庆市大渡口区审计局，2010。
7.财政风险视角下的地方债务研究。贾康，2011
8.中国地方政府负债超5万亿 面临严重债务危机。中国经济周刊，2011
作者：董婷 单位：外资处 联系电话：027—87325331
关键词：地方政府性债务 风险 原因 建议
地方政府债务是为应对金融危机而实施的经济刺激政策后最值得社会各方广泛关注的问题。伴随着地方政府债务规模的膨胀、地方政府债务约束机制的软化和地方政府还本付息财源的乏力，巨大的财政风险也许会转化为金融风险和社会风险。目前，国务院、财政部和金融监管等部门已经在完善债务管理机制，增强债务风险防范机制，强化债务人约束机制等方面采取了一系列有效措施。各级审计机关也要把维护国家经济安全作为最高战略目标，摸清地方政府债务底数，揭示债务管理中存在的问题，从体制和机制上提出审计建议，在防范地方政府债务产生的系统性风险中发挥建设性作用。
一、地方政府性债务审计的必要性
（一）地方政府债务规模较大、底数不清。
近年来，有的地方和有关部门对政府债务管理工作重视不够，导致债务数据统计不全面、不客观，无法准确反映目前各级政府的负债状况；有的甚至虚报数据，掩盖真实债务状况。由于对政府债务底数不清，各级政府和部门领导对债务风险估计不足，凭主观意愿举债，容易造成债务规模的失控。
（二）债务构成比较复杂，债务统计困难。
一是债务来源多。地方政府债务来源途径比较多，既有国内的债务、也有外国政府的债务、国际金融机构与组织的债务；既有金融机构的债务，也有非金融机构债务，还有政府发行的债券或中央政府替地方政府发行的债券；有直接借入资金形成债务，也有政府出面担保形成的隐性风险债务；二是债务资金管理部门比较复杂。地方政府性债务的偿债务人是地方政府，债务资金使用是相关职能部门或融资部门，一个地方究竟有多少债务、每年新增或偿还减少债务等方面，没有一个部门能够全面准确提供地方政府真实情况，直接影响到领导决策。
（三）地方政府举债分散、决策不严。
从目前的情况来看，由于我国没有统一的债务管理规范，各级地方政府的举债决策分散。有的项目举债权在发改委，有的分散在各项目主管部门，有的则是举债单位自行掌握和管理，政府无法监控债务的总量，从而控制债务风险。同时，由于举债缺乏长远科学合理的规划和严格的项目可行性论证，加之较少考虑偿债能力和财政承受能力，致使举债的规模不受限制，更多地则体现为领导意志，政府债务投资低水平重复建设，资金投向分散，效率低下，浪费严重。另外，由于政府举债缺乏严格的审批程序，有的甚至不需要地方财政部门审批，脱离地方人大的监督，存在大量不规范的举债形式。
二、地方政府性债务风险的形成原因
（一）地方经济发展与地方财力不足之间的矛盾，负债经营成为地方经济建设的主要资金来源。
多年来，地方政府承担着促进地方经济发展、扩大城市基础设施建设和改造等的重要责任，加速经济结构和产业结构调整增加了大量的资金投入。诸多的地方财政支出需求并没有充足的财政收入来源作支撑。虽然通过转移支付制度会获得一部分补贴或补助收入，但数量甚微，难以满足地方发展的需要。除此之外，地方财政收入增长后劲不足。在地方财政收入中，土地出让金等非税收收入多年来呈现增长趋势，弥补地方财政收入的不足，但随着土地资源的减少和国家开发政策约束力的增强，此类收入将日益减少。因此，为推进地方经济发展，各级地方政府普遍采取了直接或间接举借内、外债的办法来体现短期的“繁荣”，而积累下来的债务负担却日益沉重。
（二）政府绩效的非合理评价机制。
目前，我国尚未建立符合国情的包括评价目标、评价主体、评价指标体系、评价标准、评价程序、评价方法等在内的完整科学的政绩评价体系，评价的内容、程序、方法不规范。片面强调经济指标，如地区GDP增速、固定资产投资额、招商引资数量、市政建设的发达与美观程度等，轻人文社会指标、生态环境指标、民生质量指标，忽视在加强社会管理、增强公共服务等方面的绩效评价。由于政绩评价片面强调经济指标和眼前政绩，一些领导干部认为“政绩”就是经济增长，就是GDP总量。因此，我国地方政府债务的规模与风险，就在这样的非合理评价机制下迅速增长，从而导致风险的集聚和集中。
（三）政策性原因。
导致地方政策性负债的原因主要包括以下几个方面。其一，各地为实现国家到2000年基本普及九年制义务教育和基本消除青壮年文盲的“达标”任务而形成的基层财政债务，这主要是基层政府或农村中小学为学校基础设施建设和购置教学仪器设备而欠下的债务。其二，清理农村合作基金会等农村金融机构的个人债务和合法外债，以中央银行再贷款的形式化解农村金融风险。由于一系列原因，许多农村合作基金会等农村金融机构的不良贷款很难收回，关闭清算这类金融机构所需偿付的债务资金以中央银行的再贷款形式偿还，最终形成地方财政债务，偿还过程也是由下至上逐级强制扣款。其三，地方为执行国家粮食购销政策而产生的政策性粮食亏损挂帐和粮食风险基金借款。
三、防范与化解地方政府性债务的建议
地方政府债务风险防范问题已经引起了社会各方面的广泛关注。中国人民银行、银监会、保监会、财政部、审计署等纷纷对各地方政府“负债”问题发出过警告，担心地方政府债务引发财政风险，转而引发金融风险，影响社会稳定。各家金融机构也开始对政府融资平台企业2009年底贷款逐笔梳理，重新进行评审和风险排查，并根据贷款的实际风险状况采取相应的保全措施。笔者对如何防范和化解地方政府债务风险提出几点建议，仅供参考。
（一）将债务资金纳入预算管理，综合平衡地方政府预算。
将政府债务偿债资金全部纳入预算管理，将政府的举债数量、举债项目、举债投向、举债效益纳入本级预算管理，规范政府举债行为，靠政府预算机制强化对政府债务的举借、使用和偿还行为的约束，实现地方政府债务总体的计划性、规范性和有效性，保证债务收支集中和管理透明。同时应实行严格的项目审批制度，凡是政府投资范围内的项目，都应组织专家进行可行性研究和经济效益分析，确保项目投资建立在科学、可行的基础上。
（二）理顺地方政府债务管理体制，实行归口管理。
按照国务院有关文件规定精神，政府债务必须实行统一归口管理。各自为政、多头管理，是造成债务存量不清、权责不明、规模失控的主要原因。根据我国现行债务管理体制，应进一步明确政府统一决策，财政统一管理，人大加强监督的管理制度。各级财政部门要研究制订地方政府债务管理的具体措施，明确界定政府举债范围，全面编制政府债务收支计划，建立政府债务的统计指标。特别是对政府及所属部门举债的审核，各级财政部门应承担起本地区政府债务监督管理的具体责任。
（三）建立科学的地方政府绩效评价体系。
将政府负债管理的内容纳入政府干部政绩考核项目中，地方政府要明确举债人的责任、权利和义务，进行举债评审论证，建立偿债责任制和责任追究制度，将债务的“借、用、还”等环节的指标纳入领导干部任期经济责任审计的范围，作为评价、考核、任用干部的一个方面的内容。同时，对政府负债管理混乱、恶性负债膨胀的行为，要追究相应的地方政府和部门领导和当事人的责任。促进地方政府树立科学的发展观和正确的政绩观，从全局、长远、战略的高度，合理确定当地政府负债的规模、研究使用方向、使用成效，使政府负债能得到有效的控制，促进完善政府负债管理体制，防范政府偿债风险。
（四）构建政府债务风险预警体系。
对地方政府债务未来的风险，一方面是解，另一方面是防。当前有些省市在防范政府债务风险方面已经有一些有益的尝试，如浙江、福建等地。一是支持地方各级财政建立偿债准备金制度。即将每一年度财政收支结余、新增财力、预算外资金、生产建设性支出等按一定比例划转“偿债基金专户”，建立偿债准备金，不得挪作他用。同时，督促各借债单位也要结合单位的实际情况，建立还债准备金，做到有备无患，保证借债能到期归还。二是完善政府债务报告制度，加强对地方政府债务的监测、预警。要制定适用于地方各级政府的统一完整的政府债务统计指标体系和统计口径，配套相适应的软件等技术支持，同时，结合地方财政、经济和社会发展的相关指标，建立全国统一规范的地方政府债务风险预警机制。（董婷）
参考文献：
1.关于化解地方政府债务有关情况的调研报告。财政部办公厅协作调研课题组，2005。
2.审计监督应当成为地方政府债务风险的“防火墙”。作者不详，2006。
3.地方政府债务管理研究。作者不详，2007。
4.浅谈地方政府负债的审计监督。江苏省南通市审计局 漆颖斌，刘爱武，2008。
5.关于地方政府性债务审计的思考。宁红伟，2010。
6.关于地方政府债务风险分析及预警系统建立的研究。重庆市大渡口区审计局，2010。
7.财政风险视角下的地方债务研究。贾康，2011
8.中国地方政府负债超5万亿 面临严重债务危机。中国经济周刊，2011
作者：董婷 单位：外资处 联系电话：027—87325331
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