【摘要】为充分发挥审计的监督职能，本文结合当前的财政预算发展形势及部门预算执行中存在的一些问题出发，提出了实行预算编制、预算执行、预算绩效评价“三位一体”部门预算跟踪审计的必要性，并在具体操作的初步思路和需要相应解决的一些问题方面作了思考。
    【关键字】三位一体 部门预算  跟踪审计

    部门预算执行审计是法律赋予审计机关的权力和责任，它是国家审计的永恒主题，实施十年以来，在规范财政资金管理、推动财政预算改革方面发挥了积极作用。但在当前公共财政框架体系逐步完善和财政预算改革不断深入的新形势下，笔者认为探索实行预算编制、预算执行、预算绩效评价“三位一体”的部门预算跟踪审计很有必要，也具有较强的可操作性，有利于国家审计充分发挥财政预算的监督职能，促进财政管理体制的完善，提高各部门的行政效率和财政资金的使用效益。
    一、开展“三位一体”部门预算跟踪审计的必要性
    1. 监督关口前移的需要
    从多年部门预算执行审计的情况看，一些长期存在的带有普遍性的问题，比如预算追加频繁、挤占挪用项目支出、超预算使用资金、未按预算规定用途使用资金、挤占挪用下属单位经费，转移收支至下属单位开支等等，之所以在每年的预算执行报告中都能“榜上有名”，并不能完全说是整改的力度不够，究其根本，很多是由于预算编制本身不科学、不合理、不具体造成的。
    在预算编制不到位的基础上强调严格预算执行，使一些问题始终难以得到整改落实。因而审计监督应前移至部门预算编制环节，在预算报批人大前，从预算的科学性、合理性和细化的程度等方面进行审查并出具意见，从源头上解决预算执行的一些问题。
    2．财政体制发展的需要
    今年4月，财政部召开第一次全国预算绩效管理工作会议，研究部署当前及今后一段时期全面推进预算绩效管理改革的总体思路和工作重点，江苏省财政厅已明确提出要加快构建预算编制、预算执行、绩效管理、财政监督“四位一体”公共财政管理的新体系，2011年在6个省级部门开展了预算绩效管理工作试点，明确政府在编制预算时应要求各预算单位提出所履行职能要实现的目标和达到的效果，并用量化的指标在事后考核目标是否实现。财政预算绩效管理的兴起推广，需要审计部门扩大监督范围，开展部门预算绩效评价审计与之应对。
    3. 完整体系监督的需要
    预算管理从编制、执行到绩效评价，是一个完整的循环体系。编制是起点，经人大批准的预算是预算执行的依据，预算中制定的绩效管理目标是绩效评价的考核依据，因此预算编制的完善与否对预算执行、绩效评价的结果至关重要；预算执行过程不单单是资金的拨付和使用，也涵盖了预算编制的调整和完善、也是绩效评价的重点所在；绩效评价需要建立在前两者的基础上，同时评价的结果又成为下一年预算编制的重要参考依据。三者相对独立，又相辅相成，互为因果。
    若仅仅对预算执行情况进行审计，只能是断章取义，仅仅在预算执行完毕后进行审计，也只能是秋后算账，只有预算编制、预算执行、预算绩效评价“三位一体”的部门预算跟踪审计才是对完整体系的监督，才是免疫式的监督。
    二、“三位一体”部门预算跟踪审计的操作设想
    （一）部门预算跟踪审计的方式方法
    1. 充分利用财政联网平台。目前大部分地区都已建立了较完善的财政信息管理系统，初步实现了预算、指标管理、资金申拨、国库支付、决算的全程信息化控制，不少地区也成功试点开展了财政联网审计，这些都给部门预算跟踪审计奠定了坚实基础。我们可充分利用财政联网审计平台，对部门预算管理的全过程进行实时远程监控，既能保证审计质量，也能提高审计效率、节约审计成本。
     2.科学选择跟踪审计对象。每年可选取财政资金收支规模大、下属单位多、民生职能强的一些部门作为跟踪审计对象，进行重点跟踪剖析，项目的立项则应提前至部门预算编制的时间；对没有列入跟踪审计的部门可通过固化一些审计方法程序开展适时预警。
    3.分期报告、迅速反馈、及时纠正。可充分发挥财政联网平台的优势，在动态查询分析和预警的基础上，定期或不定期地提出审计意见和建议，向财政和预算单位送达《预算跟踪审计意见书》，边审计边整改，对审计发现的问题，还可以通过联网核查监督被审计单位整改的过程和方法。
    4.在审计组织形式上，实行三结合。即时点时段结合，点面结合，统分结合。跟踪审计不可能面面俱到，可重点关注审批前、下达时、决算时等重要时点，结合二上二下编制过程、预算调整过程、绩效评估过程等时段，做到时点时段结合；对每个跟踪审计对象监督的同时，可对不同对象的类似指标进行面上的对比综合分析，做到点面结合；各个部门预算跟踪项目可能由不同的审计组实施，但应本着“一盘棋”的思想，在人员组织上与同级审做到统分结合，及时沟通交流，分而不散。
    （二）预算跟踪审计的内容重点
    1.预算编制审计阶段
    一是收入预算的完整性。目前预算执行中常见的账外账、小金库、转移收支等违规行为，常常是由于收入游离于预算之外造成的，可结合资产管理、部门职能、业务流程的分析审查收入预算的完整性。
    二是基本支出预算的真实、恰当、公平性。目前基本支出通常采取人员经费按标准、公用经费按定额的方式，需要审查申报依据是否真实，不同性质、不同单位的人员经费标准和不同类别的单位公用经费定额制定的是否恰当，相对公平。
    三是项目支出预算的编制过程。主要审查项目支出预算是否按“综合预算、科学认证、合理排序”的原则，做到项目支出安排不与非税收入规模挂钩，避免部门间的苦乐不均；做到每个项目按经济分类、功能分类具体细化，均有可行性论证或文件依据予以支撑，金额大的重点项目有预评估论证和可行性报告；做到按轻重缓急实行滚动项目库管理等。  
    四是绩效目标的制定情况。审查财政部门是否建立绩效目标管理机制，对各部门的职能履行情况和重点项目或社会关注的民生项目支出是否在预算环节设定绩效管理目标，并随同年初预算或追加预算一并批复。
    2.预算执行审计阶段
    一是收支的真实合法性。当前情况下，真实合法性的审查仍是必不可少的，主要包括：行政事业性收费及罚没、非税收入是否严格按规定及时收取，实行收缴分离；收支是否真实完整，有无收入不入账、虚列支出、挤占挪用项目支出等情况；把握预算执行的系统性，关注二三级预算单位，防止部门本级问题的下沉，转移行政职能或资金至所属单位等。
    二是预算执行管理情况。从预算科学化精细化管理的角度，分析内部控制制度的健全性和执行的有效性，如预算调整是否按规定的程序执行，调整依据是否充分；专项资金是否及时足额下拨；资金支付是否严格控制授权支付比例；票据领用核收是否严格管理；经办审核审批等是否实行不相容岗位分离制度等。
    三是财政拨款结余资金的管理。审查各预算单位的结余资金是否实行财政审核备案管理，有无未及时安排使用结余资金、瞒报往年结余、未经财政批准动用项目支出净结余、项目支出专项结余自行改变用途等问题；根据结余分析预算与决算之间的差异，分析结余产生的原因等。
    3.预算绩效评价审计阶段
    一是在单位自评、财政评估基础上进行绩效目标评价
    审计绩效评价可参照单位自评和财政绩效评估的结果，从部门整体绩效和项目绩效两方面入手。部门整体绩效可根据部门职责、完成政府目标任务情况、预决算情况等，分析行政成本支出结构是否合理，行政成本是否过高，是否存在损失浪费、群众是否满意等，对部门所确定的绩效目标实现程度和预算执行结果作出综合、科学的评价。项目绩效评价可采取阶段评价、结束评价与跟踪评价相结合的方式，对项目的经济性、效率性、效果性作出评价。
    二是创新绩效评价方式方法。可以重点选择公车费用、会议费、招待费、考察费等费用支出在不同年度、不同单位间进行纵、横向分析比较；绩效认证评估可以聘请专家、中介机构、受益人群参与。此外，还可创新采用成本效益分析法、因素分析法、目标评价法、最低成本法、公众评判法等开展绩效评价。
    三是注重绩效评价结果的运用。建议财政部门把绩效评价结果作为下一年度编制部门预算的重要依据，优先考虑和支持绩效评价结果好的部门和项目；还可将评价结果纳入政府部门综合考核范围，纳入领导干部经济责任评价范围。同时还需积极推进预算执行和预算绩效评价结果的公开，不仅向人大报告，还要向社会公开，以加强社会公众对财政资金使用效益的监督。
    三、部门预算跟踪审计尚需配套解决的问题
    1.理顺审计体制。目前审计部门与财政部门同属于地方政府领导，审计经费由地方财政安排，审计的独立性及部门预算执行的审计力度和整改力度都受到一定程度的影响，理顺审计体制，实行垂直管理，有利于提高部门预算跟踪审计的效果。
    2.出台部门预算跟踪审计的实施指导意见。在大胆探索的同时，审计机关应总结经验，积极推广应用，再经上级审计机关广泛调研后不断优化，出台部门预算跟踪审计的相关实施指导意见，不断规范深化部门预算审计。
    3.构建预算绩效评价指标体系。评价指标体系的构建不仅需要理论的探索研究，更有赖于在实践中逐步健全完善。体系的构建应本着短期绩效与长期绩效相结合、定量与定性相结合、通用与专用相结合的原则，在指标设定上做到与绩效目标密切相关，科学合理、充分量化、便于考核，可按部门和项目的不同分类分别设定指标。（陈慧）

    【参考文献】
    1.曹山，深化中央部门预算执行审计若干问题的探讨，审计署网站，2010年6月7日
    2.俞文源，促进预算编制质量提高是深化部门预算执行审计的关键，审计署网站，2010年06月02日
    3.高翔、侯科，区县政府部门预算执行联网审计研究，鄞州审计局外网， 2009年3月26日
    

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