浅谈审计问责体系的构建
石先桂(湖北省宜昌市审计局)
【发布时间:2011年09月14日】
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    从“审计风暴”到“免疫系统”,审计连年抛出重磅炸弹,揭露和查处的问题始终触目惊心,但“审计风暴年年刮、审计整改年年搞、违法违规年年有”的局面仍未有较大改观,“审计之后,谁来问责”已成为社会公众愈加期盼解决的问题。2010年7月,温家宝总理主持国务院常务会议部署2009年度中央预算执行审计查出问题的整改工作,提出要严格问责制度,健全依法行政的领导体制和机制,强化第一责任人的责任,严肃查处违法违纪案件,追究有关责任人员责任。这标志着构建符合实情、规范有效的审计问责体系成为审计机关迫切需要完成的任务和破解的难题。根据我国国情和现阶段审计工作需求,初步构建一个由审计机关、纪检监察机关、组织人事部门、人大机关、社会公众、媒体舆论等多元化主体实施行政问责、经济问责、法律问责的多层级审计问责体系势在必行,将“审计风暴”推动演变为“问责风暴”。
    一、审计问责的现状与困难
    从中央到地方“审计风暴”已持续刮了数年,但不难发现许多违规问题总是给人“年年岁岁花相似”的感觉,表明“屡审屡犯”现象依然严重,也凸显“审计发现不算难,审计处理有点难,审计执行更加难,审计问责难上难”的无奈与尴尬,采取“屡犯屡审”的对策显然无以为继,唯有构建审计问责体系,方可打开新的局面。
    所谓审计问责,是由问责主体针对审计机关发现的政府及其公务员对其职责和义务产生否定性结果的质疑并追究相关责任的制度规范。近几年来,审计问责已在我国得到了广泛开展,但“由谁问责、向谁问责、所问何责,如何施问”等审计问责涉及的关键问题还没有很好解决,离制度化、规范化、科学化仍有很大差距。目前,审计问责面临的主要困难在于:
    ㈠审计机关问责主体地位缺失。
    我国实行的是行政型审计模式,地方各级审计机关在业务上受到上一级审计机关的领导,在行政上受到本级政府的领导,即受双重领导,很难对政府的失责和失职行为进行责任的追究和作出相应的惩罚,致使审计机关问责主体地位缺乏法定的明确性。2009年7月发布的《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》明确提出:“对党政领导干部实行问责,按照干部管理权限进行。纪检监察机关、组织人事部门按照管理权限履行本规定的有关职责”,所以行政问责的主体是纪检监察机关和组织人事部门,没有赋予审计机关问责的主体权限,导致审计问责充其量只能是行政问责的一个部分,只能建议提请问责。
    ㈡审计问责客体范围不够明确。
    目前,多数关于行政问责的地方性法规或规章中都将问责对象锁定为行政首长,而没有明确相关部门领导人的间接领导责任和相关参与经办人员的责任。很多财经法规中对涉及财经行为决策执行全过程中的责任也无清晰界定,在实践中审计问责的客体对象也就比较模糊,造成现任责任与历史责任不清、主观责任与客观责任不清、直接责任与主管责任不清、集体责任与个人责任不清等情况的出现。面对审计发现的问题,哪些应该向单位集体问责,哪些应该向个人问责;哪些应该问责领导干部,哪些应该问责经办人员;哪些应该问责主管领导,哪些应该问责分管领导,在现阶段审计监督所依据的法律法规中规定得不够明确,同时由于我国尚处在大改革阶段,新情况、新问题层出不穷,领导变换也比较频繁,使得审计问责更加难以把握。
    ㈢审计问责程序制度不够健全。
    目前,《公务员法》、《行政机关公务员处分条例》等只对行政过错行为追究责任作了比较笼统的规定, 《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》对行政问责情形也只做了定性规定,未设置定量标准,可操作性不是很强。但审计问责尚未建立一个科学的、规范的、操作性强的体系,对审计问责途径和机构、审计问责情形、审计问责启动以及立案、调查、申辩、复议、申诉等程序上未能有明确的法律规定,给审计问责的推行带来极大困难。
    ㈣审计人员主动问责意识不强。
    目前基层审计机关普遍存在审计问责意识不强的问题,“重发现、轻处理”和“但求对事,不求对人”的思想转变不够。由于审计问责主体地位本身不够,审计问责机制尚不完善,加上审计工作任务繁重与人员力量素质矛盾突出,很多审计人员局限于完成任务、顺利交差,对重大问题不愿深挖细查、界定责任,多采取以罚代处方式解决,突出对单位的处理处罚,忽略对责任人的追究问责。
    二、构建多元化多层级的审计问责体系
    ㈠建立审计机关的主体地位,完善审计问责工作机制。
    在《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》确立的审计参与建议问责地位的基础上,争取政府支持出台符合地方实际的审计问责暂行办法,对审计问责中的问责主体、问责客体、问责范围、问责方式、问责程序、责任追究以及问责主体与问责客体各自的权利与义务等作出明确具体的规定。将审计问责分为行政责任问责、民事责任问责、刑事责任问责、人大和社会公众问责四大类别,其中:行政责任问责由审计部门建议纪检监察机关、组织人事部门问责;民事责任问责,由审计部门直接问责;刑事责任问责,由审计部门移送司法机关追究刑事法律责任;人大和社会公众问责,由审计部门报政府批准后建议人大机关开展问责评议和组织社会公众代表评议。
    近年来,审计机关先后与纪检、监察、公安、检察院分别联合制发了联合办案制度,以及监察、财政、税务、工商管理、公安司法、国资管理和发展改革等有关部门参与的审计整改联席会议制度,这些制度的建立,为审计问责提供了一个很好的平台,甚至可以考虑再由审计机关牵头设立审计问责联席会议制度,进一步完善优化审计问责工作机制,清晰划分问责层次,大力搞好协调联动,解决审计与问责脱节的问题。
    ㈡明确问责内容,确定问责标准,保障问责的公平、公正。
    近期内只能出台地方性的审计问责暂行办法,作为审计问责规范化的探索;远期可以推动制定一部全国统一的国家审计问责法律,做到按法定依据、依法定事实和法定程序进行审计问责,以保障问责结果的公平、公正。目前一些地方将《中华人民共和国审计法》、《中华人民共和国预算法》、《中华人民共和国行政许可法》、《财政违法行为处罚处分条例》、《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》等法律法规涉及问责的内容梳理汇总和分类,作为审计问责的主要内容写入地方性的审计问责暂行办法,主要包括:违反预算管理、违反财政收入管理导致公共利益或群众合法权益遭受损失;违反财政支出管理、违反会计工作和财务管理规定,因决策不当、管理不善造成重大损失浪费,因执行不力导致社会经济指标未完成;本单位工作人员严重违反财经法纪被司法机关或纪检监察机关追究;拒不接受审计监督,严重阻挠、拒绝、防碍审计实施造成不良后果的;本单位违纪违法问题严重且审计整改不到位和其他违反财经法纪行为。
    实践中以领导干部经济责任审计问责为突破口,再逐步扩大到政府审计的各个方面。初步确定了一套比较科学的考核评价标准,引入科学的政绩观和发展观,将合法合规和效益效率较好结合,突出行政“一把手”问责,避免“替罪羊”的出现,按照主观责任与客观责任、现任责任与前任责任、个人责任与集体责任、直接责任与间接责任、经营责任与审批责任等具体原则,清晰界定被审计单位相关人员的直接责任、主管责任和领导责任,根据责任大小和轻重,按照高标准严要求的精神,采取相应的惩戒方式, 如责令限期整改,书面警告,责令作出书面检查,通报批评,诫勉谈话,取消当年评优、评先资格,建议组织处理,建议给予党纪或政纪处分,情节严重的移送追究刑事责任。
    ㈢按程序向人大报告,引入人大审议问责。
    人民代表大会通过国家审计来审查和监督政府在财政预算管理过程中的情况和所存在的问题,以全面评价政府对社会公众所承担的受托经济责任的履行情况,并对政府部门的失责行为进行责任的追究。审计机关受本级政府委托向本级人大常委会报告年度预算执行审计情况和审计整改情况。利用这一制度,强化人大在审计问责主体中的作用,通过进一步完善人大的质询程序、罢免制度,将人大的问责权明细化和具体化。
    ㈣实行审计公开,引入社会公众和媒体舆论问责。
    充分发挥审计公告制度的作用,实现审计结果的全部公开,并将审计查出问题的整改情况全部公开。通过审计结果和审计整改情况的公开、透明,让应该进一步追究责任的事诉诸公众,让阳光和社会为问责导航,促进审计监督与舆论监督、社会监督的有效结合。当前,很多地方审计机关已经建立了审计整改的公开制度,将重要审计整改情况和结果,以文件形式进行通报,或通过《政府公报》、政府网站、审计网站以及新闻媒体等形式向社会公开,以公开促整改,以公开促问责,强化公民参与监督的积极性,同时对审计问责中的不公正事件进行揭发,有助于提高审计问责的质量。
    ㈤提高审计人员素质,提升审计质量,确保审计问责准确。
    社会变革不断发展,科技水平日益进步,给审计目标、范围、对象、技术、审计评价标准带来了重大挑战, 也给审计工作带来了更大的审计风险。作为审计问责的前提,审计人员必须全面提高自身素质,全面提升审计项目质量,将问题查清查实、查深查透,保证查出的问题数字清晰、事实清楚、定性准确、处理适当、评价恰当,同时增强审计问责意识,做到敢于问责、善于问责、科学问责、准确问责,切实将以对部门的处罚为主转变为以对责任人的处罚为主,充分发挥审计职能作用,铲除产生违法违规行为的根源。(石先桂)
    
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