政府职能转型与国家审计功能的实现——以政府投资审计为例
杨建荣(审计署驻上海特派办)
【发布时间:2011年09月02日】
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    【摘要】
    以政府职能转变为核心,建设服务型政府的改革目标对于国家审计提出了更高的要求。国家审计作为公共受托责任的载体和行政体系中独立监督的制度安排,必须更好地发挥在国家治理中不可替代的作用。本文在理论辨析的基础上,以对政府投资的审计监督为例,深入论述了我国政府投资伴随社会经济发展和政府职能转型发生的深刻变革及存在问题。进而论述了政府投资审计必须主动迎接挑战,在制度变迁中履行自身职责,从权力监督、绩效评价、预警风险和系统修复四个方面着力拓展审计的广度和深度,推动政府职能转变。
    【关键词】
    政府职能转型  服务型政府  国家审计  政府投资
    
    【正文】
    一、引言
    政府职能转型,是改革开放以来我国的一项重大战略任务,也是经济体制改革与政治体制改革的一个关键结合点。党的十七大明确提出要以政府职能转变为核心,建设服务型政府。其根本目的就是要实现科学、可持续发展,进一步提高政府为经济社会发展服务、为人民服务的能力和水平,完善社会管理和公共服务,保障和改善民生。而国家审计在政府职能的深刻转型中,一方面要自觉接受政府职能转变的影响和挑战,不断调整和完善审计目标、方式和途径,另一方面也要继续主动发挥自身揭露、预警、防范和修正功能,监督政府部门职能的转变。
      将政府审计置于政府职能转型的框架下加以研究是近年来审计理论界的一项热点课题,之前的研究围绕政府职能及其演变,政府审计重点和范围的调整以及我国政府审计发展的目标取向、治理模式等论述了政府审计如何应对政府职能转变的影响(董大宏,2004;葛笑天,2005;陈骏,2009)。本文将在此基础上,进一步论述我国的国家审计作为公共受托责任的载体和行政体系中独立监督的制度安排,应更好地发挥在国家治理中不可替代的作用,并以对政府投资的审计监督为例,深入论述政府职能转型引起的政府投资的变革和对政府投资审计的挑战,并阐述了政府投资审计如何推动政府职能转变。
    二、政府职能转型视角下的国家审计
    二十世纪八十年代以来,世界各国掀起了一场“新公共管理”的政府改革运动,改革的方向是以“善治”(Good Governance)为目标,将公民置于整个治理体系的中心,强调政府治理角色的转变,即通过增强政府的受托责任,改善政府的管理和服务水平,建立有效的公民利益表达机制,维护和提高公民的福利水平,最终实现公共利益最大化。其表现形式是对传统公共行政模式的否定,寻求替代官僚制组织的政府治理模式,以政府职能的市场化作为改革的基本取向,通过对公共体制和公共组织的根本性变革,以大幅度提高组织效能、效率、适应性以及创新能力,达到“政府再造”的目的。在服务行政的政府行政理念日益成为世界性大趋势的同时,构建服务型政府也成为我国政府改革的基本目标,并推动我国政府职能转变的不断深入。概括而言,我国政府职能的转型可以概括为“从全能型政府向有限型政府转型”、“从管制型政府向服务型政府转型”这两大特征。“从全能型政府向有限型政府转型”就是要从以往计划经济体制下直接干预市场、直接承揽大小事务的全能政府转变为市场的政府即以市场为基础、市场先于政府,在退出一般竞争性领域、引入市场化公共服务的同时,强化对公共支出领域的投入,完善宏观调控职能与手段以达到促进经济增长、增加就业、稳定物价和保持国际收支平衡的目标,不断优化经济结构,保持经济持续快速健康发展。“从管制型政府向服务型政府转型”就是要从普遍的行政审批和行政管制的政府转变为为市场主体服务并创造良好发展环境的政府,以满足人民需求为中心,以为公民服务为宗旨,在社会民主法治的框架下,注重结果和绩效,围绕“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”四个方面承担高效率服务责任。
    政府职能转型的过程是国家治理结构的深刻调整与变革,以公共利益最大化为目标的良好的国家治理能有助于消除各类思想束缚、制度缺陷和体制约束。从这个层面而言,作为国家经济社会免疫系统的国家审计应当主动迎接挑战,充分发挥自身预警、揭示和抵御功能,注重从体制、机制层面发现深层次漏洞,完善国家治理秩序和效率,提高政府服务效能。原审计长李金华曾经指出“国家审计是国家治理的工具,在国家治理过程中发挥不可替代的作用”。国家审计在政府职能转型背景下发挥治理功能,就是要站在保障履行公共受托责任的高度,立足社会公众利益最大化的目标,为政府部门更好完成受托责任发挥建设性作用。这就要求国家审计利用自身内生性、独立性监督的优势,独立、客观、公正地揭露苗头性、倾向性问题,更要对产生这些问题的原因从微观到宏观、从个别到一般、从局部到全局、从苗头到趋势、从表象到里层进行深层次分析、揭示和反映,调动各种积极因素和资源解决关系经济社会发展和群众切身利益的热点、难点问题,提高经济社会运行质量和绩效,推动经济社会全面协调可持续发展。
    转变政府职能与国家审计变革形成了相互支撑、相互促进的紧密关系。而转变政府职能、扩大公共服务,必然要依靠公共财政支付结构和政府投资的转型来支撑,这也意味着作为国家审计一项重要领域的政府投资审计也面临着变革的挑战。下文将以这一重要领域为例,深入探讨政府投资审计变革的难点、意义和方式。
    三、政府投资审计与政府职能转型——内在关系、挑战和现实作用
    1. 政府投融资体制变革与政府职能转型的互动
    大量的实证研究表明,我国经济的本质特征是投资拉动型,这其中,政府投资长期以来占据主导地位。而伴随政府职能的转变,我国传统的统揽式、粗放型的政府投融资体制也已经无法适应国家治理结构向服务型、精细化转变的要求,在融资渠道、资金投向、管理模式等各个方面都正在不断发生深刻变革;反过来,政府投融资体制的变革也构成了政府职能转变的重要内容和基础,推动政府治理模式的不断完善。
    改革开放以来的实践证明,我国投资体制变迁的历史实际就是政府投资由“全能政府”向“有限政府”转变的历史。在历经起步、探索、入轨、深化等不断演进的发展阶段之后,可以看到,中国政府治理方式的变革和中国投融资体制的改革发展同步演进。30年投资体制改革的历程,是由计划经济转向市场经济的过程,是投资主体由政府为主转向企业为主的过程,是投资项目审批范围由宽广到逐渐缩小、手续由复杂到简化的过程,是投资宏观调控由行政手段为主转向以经济手段为主的过程,是投资效果由不计成本转向承担风险的过程,也是国家审计对政府投资的监督不断深化的过程。因此,要监督政府职能的转变,必须紧密跟踪政府公共支出特别是政府投资的方向和绩效,推进政府投融资体制的变革。
    2. 把握政府投资概念的内涵
    “政府投资”的概念是随着我国经济和政治体制改革而逐步发展形成的全新概念。但到目前为止不仅在学理上没有严谨的定义,而且在我国的法律法规中也缺乏明确规定 。通过对现有定义和概念的梳理,我们可以从这样三方面特性来把握我国的政府投资:
    一是政府投资的本质属性是公共性。即应当限定在“关系国家安全和市场不能有效配置资源的经济和社会领域”,这一点和政府职能的准确定位息息相关。而对这一点的认识我们实际上是在不断深化中,在建立健全中国特色社会主义市场经济过程中曾经有过深刻的教训——盲目相信政府之手,轻视甚至排斥市场之手,随意扩大政府投资的范围,偏离公共性的目标定位,造成产权不清、主体缺位、效率低下、与民争利。
    二是政府投资资金来源的多样性。2010年1月的国务院《政府投资条例(征求意见稿)》中规定:政府投资是指在中华人民共和国境内使用政府性资金进行的固定资产投资的活动。必须注意的是,对其中“政府性资金”的认识要防止狭隘化。随着我国市场经济的建立和完善,原先在计划经济时代作为政府投资主要甚至唯一来源的财政性资金,已经被日益多元化的投资主体和融资渠道所扩充,资金来源中包含了各类政策性和商业贷款、债券,也包括来自证券市场、资本市场的融资资金以及行政事业收入、捐款、赠款和国内外贷款等;更为重要的是,通过多种创新的融资方式大量吸引社会资金参与公益事业和公共基础设施建设,而政府已经可以不再直接投入资金,变投入有形资产为投入无形资产。所以,对“政府性资金”的理解应该突破单纯“财政资金”的范畴,拓展为“国有财产或财产权利”(王世成,2007)。政府投资资金来源的拓展顺应了政府职能转变的大方向,体现了以市场为基础的服务型政府的构建要求,但同时也对政府审计提出了更高的要求。
    三是现阶段我国政府投资项目构成的复杂性。政府投资项目是政府投资的载体,应当是“以满足公共需求为目的,以公务公产和公有公共设施公产为内容的行政性、公用性、公有性项目”。但由于仍处在经济转轨时期,国有资本在我国的经济体系中占据举足轻重的地位,对部分生产性、经营性建设项目的投资仍然是各级政府和国有企业的重要领域。因此,要特别注意对政府性资金投资生产性、经营性项目的范围进行严格控制,着重投向于扶持高新技术项目产业化、企业自主创新、产业结构调整和产业基地、创新平台建设等,避免直接投资于常规和一般竞争性产业。要防止政府投资边界不清、投资主体越位和缺位同时并存等问题出现,与国有资本逐步从竞争性领域退出、政府职能向公共服务方向转型的改革大方向相违背。
    3.我国政府投资的存在问题与审计监督面临的挑战
    政府投资作为“逆周期性”的宏观经济调控手段,已经在国家经济运行中日益发挥不可替代的作用,在当前中央及各地政府应对金融危机的经济刺激计划中政府投资更是占据了突出地位。在服务型政府的建设过程中,政府投资的调控和布局同样事关重大。但是我国经济发展的实践表明,我国的政府投资仍然存在不少实质性问题,并且在较长的时间内仍将一直存在,也给国家审计监督带来严峻挑战。主要体现在四个方面:
    (1)政府投资定位不明。政府投资的定位问题是困扰我国政府投资的关键问题,这是我国转型经济的本质决定的。在市场经济条件下,政府投资的主要目的是通过为社会提供公共产品来纠正市场失灵和优化资源配置,其主要领域应该是非赢利性的公共领域,而不是竞争性和赢利性领域,应侧重于社会福利水平的提高,而非经济速度的增长。但在我国,政府投资项目的定位存在偏差,特别在积极的财政政策实施以来,它成了保持经济增长的主要因素,偏离了政府投资的基本功能,其中不乏写字楼、商品住宅、餐饮这样的竞争性领域。一些应该交由市场调节的领域,政府投资介入较深;而与此同时,必须由政府保障的领域,比如城市公共基础设施、基础教育、卫生等行业,投资却严重不足,造成政府投资的“越位”与“缺位”共存。因此,审计监督政府投资,首要必须站在准确定位的高度,深化对政府公共投资职能的认识和把握,从而在宏观层面监督政府投资的整体规划,进而问责投资绩效。
    (2)政府投资决策和监督体制仍存在制度性缺陷。过去30多年的改革已经证明,政府投资领域“委托—代理”关系仍存在制度性缺陷。表现为投资主体不明确,投资活动的利益关系不清晰,收益和风险不对称,产权对投资活动不能形成根本性约束,监督体制不完备,因而无人对投资项目的筹资、建设、经营、偿债和取得资本回报全面负责。而针对这种无人负责状况加强行政权力的控制,又造成了对投资决策的多方干预。这套办法不但不能实现控制总量和优化结构的目的,还模糊了投资责任,侵害了企业决策自主权,将风险集中于国家,最重都免不了在软预算约束下的投资决策失误,与之伴生的就是监督不力及腐败盛行。因此,对政府投资的审计监督必须重点思考政策层面、体制机制的缺陷和运营管理的漏洞,特别是识别体制性的问题,进而提出针对性的提案和建议,从而确保政府审计监督从一开始就是立足于整体和宏观的,而不是拘泥于局部和形式的。
    (3)政府投资结构不合理。政府投资的根本目的应该是侧重于社会福利水平的提高和人民生活水平的改善。但从我国现实的情况开看,目前我国出现的国家经济高速增长与人民整体生活品质未能保持同步,尤其是典型的二元经济现象更加凸显,贫富分化、城乡差距、区域差别等不断拉大,不能不说与政府投资结构的不合理和比例失调有重大关系。主要表现在:基础设施投资比重高于其他项目的投资在我国政府投资的构成中,公共基础设施投资比重一度占据半壁江山,从而导致我国在公共服务领域、教育科研领域和国防方面的投资的比重偏低,特别是教育和科研的投入不能满足社会经济发展的需要。同时,政府投资存在区域间的严重不平衡,东西部地区之间差异明显。政府公共服务投入不足,公共服务存在着城乡失衡、公共服务水平低等明显问题,严重阻碍了服务型政府的建设进程。政府审计必须避免片面、局部地审计单个项目资金使用情况,而要关注政府投资资金投向在区域、行业分布上的合理性,评价资金运用的社会效益,从整体上把握投资结构和项目设置中存在的问题。
    (4)政府投资项目建设和运营效率低下。我国政府投资项目普遍存在决策的程序、方法不科学,缺乏公共投资的风险意识和约束机制,投入产出效果差、规模效益低等问题。一些基础设施的重复建设多,运营管理不善,经济效益低下,特别是工程质量低劣和工程腐败现象更造成了公共资源的滥用和浪费。特别是政府投资缺乏科学有效的项目决策和评价体系。其表现形式包括:政府投资项目的决策与社会经济发展对投资的需要,与社会公众迫切的共同需要相脱节,政府投资决策随意性大;决策的程序、方法不科学,有些甚至违背科学规律,完全是长官意志的产物,造成“三边”工程等;政府投资的风险意识和约束机制不健全,政府公共投资决策的责任无人承担,普遍存在着忽视投资成本和投资效益的扩张冲动。因此,对政府投资的审计必须从项目决策的源头查起,追踪项目建设、资金使用、运营效率的全过程,注重对公共资源使用绩效的问责,同时仍要严厉查处其中的违规违纪问题。
    4.新形势下政府投资审计对推动政府职能转型的作用
    推动政府职能转变必然要求强化对政府公共财政的审计监督。但通过前面的论述,我们应当注意到,广义上政府投资的内容和深度已经在公共财政的基础上有所拓展:内容上不仅局限在政府预算资金和项目,还包括预算外和一切利用公共资源或以行政权力背书的公共项目,这些项目的最终指向都是公共利益;深度上政府投资实际已经兼具行使公共权力、防范经济社会风险、引导资源合理布局、促进社会分配和福利结构优化等多重目标于一体,是政府履行公共受托责任的关键方式之一。而政府审计作为评价政府公共受托经济责任履行情况的一种监督形式,应按照政府治理机制的要求,保证公共财产使用符合广大人民的意愿。因此,对政府投资的审计实际上已经不仅仅局限在财政预算执行审计、投资审计、资金绩效审计、经济责任审计等某一类型审计的范畴,而是应当系统整合有限的审计资源,以推动政府职能转型为核心目标,以公共支出的群众满意度为最高宗旨,全面履行审计独立监督职责。
    具体而言,在国家治理体系中,政府投资审计对政府投资规划的评价和风险防范,是国家审计“免疫系统”高层次监督职能的重要体现;对政府公共财政中投资项目预决算的编制和执行的规范、监督和制约,是我国建立法治政府和公共财政体制的基石;对政府经济责任履行情况的问责,是对政府内部权力制衡的重要制度安排;对政府投资结构和投资绩效的综合评估,是树立公共服务治理理念、提高政府公共服务水平的重要方法。综上所述,政府投资审计一方面在市场化、社会化的改革进程中监督政府职能“卸载”的进程,着重关注政府与市场合作关系的结合点,防范其中存在的变革风险,提高多元化投资的综合效益进而增进社会整体福利;另一方面在法治化、民主化的建设进程中约束政府行为,促进持续改进相关制度体制和机制,推进投融资体制改革深化以适应政府职能转型的深层次要求,避免政府投资行为失范和风险累计造成对社会发展的隐患。
    四、以推动政府职能转变为目标的政府投资审计监督——目标与方式
    在政府职能转型和建设服务型政府的大背景下,政府投资的重要性已经远不是以往单纯的政府预算所能涵盖。因此,政府投资审计监督应当以推动政府职能转型为核心目标,在权力监督、绩效评价、预警风险和系统修复四个方面履行自身的职责,相应通过多种方式的审计和审计调查项目构建其政府投资审计的新框架,拓展审计监督的广度和深度,提高审计监督的效率和水平。下图1表示了以推动政府职能转变为目标的政府投资审计监督功能实现模式。
    1. 权力监督。
    政府审计实现“权力监督”职能的关键目标是遏制权力寻租。具体方式包括全面的政府公共支出审计,重点工程项目跟踪审计,领导干部经济责任审计等。
    委托—代理利益链条下,履行公共受托责任的政府行政部门始终处于权力寻租的中心环节,层出不穷的寻租行为扭曲了市场资源配置功能,破坏了市场竞争秩序。为更好地遏制权力寻租的发生,基于公共财政框架下的政府投资审计重点应放在公共支出上,实现由收支审计向以支出为主的转变,通过强化支出审计,促进政府正确执行法定职责,并对公共支出进行有效的控制。通过对国家重大投资项目和重点工程的跟踪审计,配合当前开展的工程建设领域突出问题专项治理,查处和揭露重大违法违规问题,防止国家建设资源的流失。通过对项目决策和资金使用效果的问责,经责审计要推动建立和完善严格的责任追究制,公开公平的行政执行责任制,行政过错追究制和行政监查制等,以保障公共管理的民主、科学、效率与公民权利的实现。
    图1 以推动政府职能转变为目标的政府投资审计监督功能实现模式图
    2. 绩效评价。
    政府审计实现“绩效评价”职能的关键目标是关注投资绩效。具体方式包括政府性资金使用的综合绩效审计,财政投资项目和公私合作(PPP,public-private partnership)项目的综合绩效评估。
    以“合规性”为目标的传统审计方式随着政府职能转型和支出规模的不断扩大,以及社会民主意识的不断增强,已经远远不能满足广大人民对政府及其所属部门使用公共资源工作的要求。从传统财务审计向现代绩效审计延伸,已成为我国政府审计的必然发展趋势。政府投资审计处在绩效审计的前沿阵地,要在对全部政府性资金投资项目进行综合分析的基础上,针对其中重点和关键投资项目的合理性、经济性、有效性进行监督、评价和鉴证并提出改进建议,评价项目资金使用绩效的变化趋势,提高项目对社会经济发展的影响力。在审计中,要注意对财政投资项目和公私合作项目的加以区分,前者主要注重社会效益和长期效益的评估,后者则要重点把握项目经济效益和可持续性的评估。
    3. 预警风险。
    政府审计实现“预警风险”职能的关键目标是维护经济安全。具体方式包括政府投资规划和决策的监督,政府债务审计调查等。
    维护国家经济安全是国家审计的首要任务。在全球化日甚的背景下维护本国经济安全,国家审计必须立足在公共受托责任中“缺位”和“失效”的风险,更多的关注我国的经济运行体制对于国外因素变化的传导机制,更加细致的把握、预警传导机制中的关键环节和边界。随着政府投资规模日益扩大,投资方式日益多元化,要对政府国内外投资的规划和决策进行监督,通过宏观调控政策实施效果的及时跟踪,发现并追究各级政府在项目规划和决策中存在的盲目投资倾向及由此导致的“投资冲动后遗症”,特别要注意防范日益明显的地方政府债务风险。通过广泛调查并揭示各级融资平台存在的不规范、不合理的问题,预警债务风险,推动约束到位,把包括融资平台在内的地方政府投融资效率与风险控制在合理范围之内。
    4. 系统修复
    政府审计实现“系统修复”职能的关键目标是协调利益关系。具体方式包括行业和区域投资结构和投资效益的审计调查,社会保障投资的审计等。
    审计免疫系统功能的发挥要求国家审计必须针对体制、机制性问题和缺陷发挥免疫修复功能。对社会利益分配的主体的公共财政支出,政府投资审计应当立足优化公共政策评估机制,在综合审计评价的基础上,督促各级政府将重点资金向教育、医疗、科研、环保等行业倾斜,通过转移支付和投资调控地区之间的资金结构,从而协调不同地区、不同利益群体之间的利益冲突,实现可持续发展。政府投资审计的成果最终要靠制度缺陷的修复和制度体系的完善来落实和保障,这同时也是政府职能转变的制度演进的必然要求。
    五、结语
    政府审计作为一种公共产品,不论是需求方还是供给方都对其提出了挑战,政府审计只有不断进行创新和完善才能适应未来的发展。新时期,政府审计工作已经而且正在政府职能转型的进程中发挥重要作用,为提升行政效能、增进公共利益发挥自身独立监督的功能。政府投资审计必须紧跟形势发展的挑战,不断拓展审计的深度和广度,深刻关注投资体制中的深层次问题,注重提高资金使用绩效,才能为满足公共治理需求,实现政府再造做出应有的贡献。(杨建荣)
     
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