刍议开展建设性审计的路径选择
潘启昌（审计署驻沈阳特派办）
发挥“免疫系统”功能就是在履行审计法定职责过程中，围绕“推进法治、维护民生、推动改革、促进发展”这个中心和大局，从宏观性、预防性和建设性等方面开展工作，从而在保障经济社会健康运行中发挥作用。建设性审计要求针对审计发现的问题，从体制、机制和制度层面分析原因，提出宏观性较强又具有可操作性的审计建议。建设性审计不仅要求查处财政财务收支中存在的违纪违规问题、重大案件线索和开展绩效审计，而且还要在防腐倡廉建设和增强国家机体免疫力方面发挥更重要的作用。下面是笔者就开展建设性审计、发挥“免疫系统”功能所作的粗浅思考。
一、建设性审计是发挥“免疫系统”功能的客观要求
（一）发挥审计“免疫系统”功能是审计事业发展的现实选择。伴随着社会变革的进程，我国政府审计的职能也在发生着新的变化。从过去李金华审计长所说的“看门狗”，到现在刘家义审计长提出的“免疫系统”，这不仅是审计理念的更新，更是审计职能的进一步深化。新修订的《审计法》总则第一条关于审计监督的目标、地位、作用表述中增加了“提高财政资金使用效益”和保障“社会”健康发展的内容，从维护国家财政经济秩序延伸到促进财政资金使用效益的提高和保障社会的健康发展，这些都为审计发挥“免疫系统”功能提供了理论铺垫。目前，我国经济社会正处于重要转型时期。一方面，体制、机制创新和制度重建对开展建设性审计有着迫切的需要。另一方面，政府审计历经28年的成长和发展，也为开展建设性审计提供了必要的基础和条件。
（二）发挥“免疫系统”功能是国家审计本质的提升。建设性审计强调主动预防，而不仅是“秋后算账”；强调整体把握和系统参与，而不是各自为战，只见树木不见森林；强调从体制、机制和制度层面查找缺陷漏洞，并“亡羊补牢”，而不是就事论事，“头痛医头、脚痛医脚”。只有这样，才能从根本上解决问题，防止屡查屡犯、屡犯履查。因此，发挥审计“免疫系统”功能在一定意义上是审计转型的需要和延续。特别是在国家经济社会发展提速，公众期望值不断升高的环境下，国家审计不应仅仅停留在查处违纪违规问题的层面上，而应该定位于从体制、机制和制度层面解决问题，促进政府管理水平和效率的提高，促进国民经济和社会事业的健康平稳和可持续发展。
（三）审计“免疫系统”功能要靠审计发挥建设性作用来支撑。建设性审计并不是对传统的真实性、合规性及绩效性审计的否定，而是从更高的层次强调发挥政府审计的“免疫系统”功能和作用。通常意义上讲，审计的目的分为三个层次：一是发现和揭示问题。二是纠正和处理问题，并追究相关责任。三是促进提高管理水平。查处问题、追究责任并不是审计的目的，审计的终极目标是为了提高管理水平，避免问题的再次发生。这一审计目标只有通过客观分析产生问题的原因，查找体制、机制、制度层面的漏洞和缺失，并提出有价值的审计建议，进而推进这些建议的采纳和执行，建立一种长效机制，“免疫系统”功能才能得以实现。从这个意义上讲，建设性审计是传统的真实性、合规性及绩效性审计的凝聚和升华。正如医师治病一样，能够说明患者的病因，并开出使病人自身免疫系统得以恢复并增强其抵御有害细菌和病毒侵袭能力的药方，才是最积极、最有效的治病救人之道。
二、如何更好地开展建设性审计
近几年，我国的政府审计尤其是财政审计已经在分析体制、机制和制度层面问题的产生原因、提出审计建议等方面取得了显著成效，在一定程度上解决了屡查屡犯，屡犯屡查的痼疾。实践证明，开展建设性审计必须做到以下几点：
（一）观念更新是建设性审计的首要前提。理念决定思路，思路决定出路。国家审计要发挥建设性作用必须树立科学的审计理念，突出强化宏观意识、大局意识和服务意识。审计人员不能就审计论审计，要养成“登高而望”的习惯，即“站在更高的一个层次，甚至几个层次”看问题。有时要跳出审计看审计，回过头来看问题。这样，才能更好地发挥审计的职能特点，从宏观的角度发现问题、分析问题和提出解决办法，为政府当好参谋和助手，为推动经济发展和社会管理服务。只有牢牢树立并长期坚持建设性审计的科学理念，才能真正发挥审计“免疫系统”功能的作用，审计才有不竭的生命源泉和发展动力。
（二）方法创新是开展建设性审计的基本条件。在现阶段乃至未来较长的一个时期，随着民主法治建设和行政体制改革的启动和逐步深化，我国财税体制及预算管理制度改革和完善的任务十分繁重。面对错综复杂的利益格局和纷繁纠结的算账办法，财税部门有些时候也“当局者迷”，或者“自己的刀，难削自己的把儿”，这也正是我们开展建设性审计的良好契机。利用好开展预算执行审计和财政审计的契机使之成为发挥审计建设性作用的项目载体，对于充分发挥审计的建设性作用具有十分重要的现实意义。同时，在当前开展的省部级领导人经济责任审计中，通过审计发现问题，剖析原因，并站在较高的层次提出解决问题的审计建议，促进完善相关制度和措施，服务于党委、政府的宏观管理和决策也是发挥审计“免疫系统”功能的最佳机遇。因此，审计机关要在具体审计形式和技术层面积极探索新方法，从事后审计转变为事后审计与事中、事前审计相结合；从静态审计转变为静态审计与动态审计相结合；从现场审计转变为现场审计与适时远程审计相结合，从而提高审计时效性，更好地发挥审计的建设性作用。
（三）水平提升是开展建设性审计的技术保障。要坚持具体审计和综合分析相结合，建立提升审计水平和层次的有效机制，这是发挥“免疫系统”建设性功能作用的核心。集中熟悉政策和相关情况的资深审计人员，利用审计业务会议等平台，不仅对每一个具体的审计项目质量进行把关，同时注重对相同类型的项目和不同类型的项目中相同性质的内容进行综合分析，提出有针对性和可操作性的切实可行的审计建议，使每一份审计建议都不空洞、不俗套、不流于形式，特别是一些事关全局，带有规律性、普遍性和倾向性的问题，必须认真分析原因，找出解决办法，形成意见上报，从而提升审计工作的水平层次。
（四）制度建设是开展建设性审计的制度保证。发挥“免疫系统”功能必须依靠相关制度的跟进。要建立执行顺畅的审计成果建议评估和落实机制，在完善行政问责机制的基础上，对审计查出问题已经造成不良影响或者不可挽回损失的要进行责任追究；对审计查出的可以整改而拒不整改或整改不力的部门和单位，也要实行责任追究。只有这样，才能使审计“免疫系统”的建设性作用得到充分有效的发挥。（潘启昌）
一、建设性审计是发挥“免疫系统”功能的客观要求
（一）发挥审计“免疫系统”功能是审计事业发展的现实选择。伴随着社会变革的进程，我国政府审计的职能也在发生着新的变化。从过去李金华审计长所说的“看门狗”，到现在刘家义审计长提出的“免疫系统”，这不仅是审计理念的更新，更是审计职能的进一步深化。新修订的《审计法》总则第一条关于审计监督的目标、地位、作用表述中增加了“提高财政资金使用效益”和保障“社会”健康发展的内容，从维护国家财政经济秩序延伸到促进财政资金使用效益的提高和保障社会的健康发展，这些都为审计发挥“免疫系统”功能提供了理论铺垫。目前，我国经济社会正处于重要转型时期。一方面，体制、机制创新和制度重建对开展建设性审计有着迫切的需要。另一方面，政府审计历经28年的成长和发展，也为开展建设性审计提供了必要的基础和条件。
（二）发挥“免疫系统”功能是国家审计本质的提升。建设性审计强调主动预防，而不仅是“秋后算账”；强调整体把握和系统参与，而不是各自为战，只见树木不见森林；强调从体制、机制和制度层面查找缺陷漏洞，并“亡羊补牢”，而不是就事论事，“头痛医头、脚痛医脚”。只有这样，才能从根本上解决问题，防止屡查屡犯、屡犯履查。因此，发挥审计“免疫系统”功能在一定意义上是审计转型的需要和延续。特别是在国家经济社会发展提速，公众期望值不断升高的环境下，国家审计不应仅仅停留在查处违纪违规问题的层面上，而应该定位于从体制、机制和制度层面解决问题，促进政府管理水平和效率的提高，促进国民经济和社会事业的健康平稳和可持续发展。
（三）审计“免疫系统”功能要靠审计发挥建设性作用来支撑。建设性审计并不是对传统的真实性、合规性及绩效性审计的否定，而是从更高的层次强调发挥政府审计的“免疫系统”功能和作用。通常意义上讲，审计的目的分为三个层次：一是发现和揭示问题。二是纠正和处理问题，并追究相关责任。三是促进提高管理水平。查处问题、追究责任并不是审计的目的，审计的终极目标是为了提高管理水平，避免问题的再次发生。这一审计目标只有通过客观分析产生问题的原因，查找体制、机制、制度层面的漏洞和缺失，并提出有价值的审计建议，进而推进这些建议的采纳和执行，建立一种长效机制，“免疫系统”功能才能得以实现。从这个意义上讲，建设性审计是传统的真实性、合规性及绩效性审计的凝聚和升华。正如医师治病一样，能够说明患者的病因，并开出使病人自身免疫系统得以恢复并增强其抵御有害细菌和病毒侵袭能力的药方，才是最积极、最有效的治病救人之道。
二、如何更好地开展建设性审计
近几年，我国的政府审计尤其是财政审计已经在分析体制、机制和制度层面问题的产生原因、提出审计建议等方面取得了显著成效，在一定程度上解决了屡查屡犯，屡犯屡查的痼疾。实践证明，开展建设性审计必须做到以下几点：
（一）观念更新是建设性审计的首要前提。理念决定思路，思路决定出路。国家审计要发挥建设性作用必须树立科学的审计理念，突出强化宏观意识、大局意识和服务意识。审计人员不能就审计论审计，要养成“登高而望”的习惯，即“站在更高的一个层次，甚至几个层次”看问题。有时要跳出审计看审计，回过头来看问题。这样，才能更好地发挥审计的职能特点，从宏观的角度发现问题、分析问题和提出解决办法，为政府当好参谋和助手，为推动经济发展和社会管理服务。只有牢牢树立并长期坚持建设性审计的科学理念，才能真正发挥审计“免疫系统”功能的作用，审计才有不竭的生命源泉和发展动力。
（二）方法创新是开展建设性审计的基本条件。在现阶段乃至未来较长的一个时期，随着民主法治建设和行政体制改革的启动和逐步深化，我国财税体制及预算管理制度改革和完善的任务十分繁重。面对错综复杂的利益格局和纷繁纠结的算账办法，财税部门有些时候也“当局者迷”，或者“自己的刀，难削自己的把儿”，这也正是我们开展建设性审计的良好契机。利用好开展预算执行审计和财政审计的契机使之成为发挥审计建设性作用的项目载体，对于充分发挥审计的建设性作用具有十分重要的现实意义。同时，在当前开展的省部级领导人经济责任审计中，通过审计发现问题，剖析原因，并站在较高的层次提出解决问题的审计建议，促进完善相关制度和措施，服务于党委、政府的宏观管理和决策也是发挥审计“免疫系统”功能的最佳机遇。因此，审计机关要在具体审计形式和技术层面积极探索新方法，从事后审计转变为事后审计与事中、事前审计相结合；从静态审计转变为静态审计与动态审计相结合；从现场审计转变为现场审计与适时远程审计相结合，从而提高审计时效性，更好地发挥审计的建设性作用。
（三）水平提升是开展建设性审计的技术保障。要坚持具体审计和综合分析相结合，建立提升审计水平和层次的有效机制，这是发挥“免疫系统”建设性功能作用的核心。集中熟悉政策和相关情况的资深审计人员，利用审计业务会议等平台，不仅对每一个具体的审计项目质量进行把关，同时注重对相同类型的项目和不同类型的项目中相同性质的内容进行综合分析，提出有针对性和可操作性的切实可行的审计建议，使每一份审计建议都不空洞、不俗套、不流于形式，特别是一些事关全局，带有规律性、普遍性和倾向性的问题，必须认真分析原因，找出解决办法，形成意见上报，从而提升审计工作的水平层次。
（四）制度建设是开展建设性审计的制度保证。发挥“免疫系统”功能必须依靠相关制度的跟进。要建立执行顺畅的审计成果建议评估和落实机制，在完善行政问责机制的基础上，对审计查出问题已经造成不良影响或者不可挽回损失的要进行责任追究；对审计查出的可以整改而拒不整改或整改不力的部门和单位，也要实行责任追究。只有这样，才能使审计“免疫系统”的建设性作用得到充分有效的发挥。（潘启昌）
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