地方审计机关构建财政审计大格局的方法探讨
张旺宝(湖北省咸宁市审计局)
【发布时间:2011年08月29日】
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    目前,公共财政体制改革对财政审计提出了新的要求和任务。地方审计机关如何适应新形势,及时转变思维方式,正确把握财政审计的发展方向,推进构建财政审计大格局,是一个十分现实的课题。本文就此作些探讨。
    一、加深对财政审计发展趋势认识,拓展财政审计的广度、深度和力度。
    传统的财政审计面对新形势,存在诸多不足之处。一是审计覆盖面较窄,主要关注一般预算资金。二是重点突出不够,收入和支出审计两头并重。三是审计职能发挥不充分,偏重真实合法性,较少涉及效益性。四是审计着力点侧重微观层面而非解决宏观问题。而相对于传统的财政审计,财政审计大格局是以全部财政资金为内容,以财政管理审计为核心,以政府预算为纽带,统筹审计资源,有效整合审计计划,有机结合不同审计类型,从宏观性、建设性、整体性层次整合审计信息的财政审计工作体系。因此,要积极构建财政审计大格局,加快实现财政审计工作方法的转变。
    1、重视全部政府性资金监督,拓展财政审计广度。
    全部政府性资金又称政府收入,是以政府名义筹集,并由政府来管理和使用的所有收入。目前,有一些行政性收费、政府性基金、公共资源(产)收入、债务收支等政府性收支长期脱离财政部门管理,形成所谓的“第二财政”,容易失去审计的监督。要通过深化预算执行审计和部门预算审计,将全部政府性资金纳入审计监督范围。积极推动地方财政管理体制改革,将尽可能多的政府性资金纳入财政管理,使预算执行审计的外延不断扩大。在部门预算审计中,既要了解部门预算资金情况,还要对部门筹集、管理、使用的政府性资金实行审计监督,全面扫描政府性资金,反映情况,揭露问题。
    2、着力审计跟踪和绩效审计,拓展财政审计深度。
    采用跟踪审计方式和效益审计方法,把财政审计内容纵向延伸和横向拓展,努力在更高层次上发挥审计监督作用。一要对“财政资金运行”进行绩效跟踪。关注部门预算、国库集中支付、收支两条线、政府采购各项改革的效果,揭示影响改革进程的阻力和障碍;关注财政预算、财政支出、预算编制等方面的情况,就提高财政运行质量和绩效提出针对性建议。二要对“政府投资项目”进行绩效跟踪。首先要检查专项资金的专款专用管理情况;其次要随时掌握重大政府投资项目实施情况,按照“事前介入、事中跟进、事后监督”的要求,将审计关口延伸到全过程进行跟踪审计;再是要关注项目的建设进度、投资效益、工程质量。摸清项目决策、实施和运行情况,对项目投资决策的经济性、效率性、效果性及公益性进行综合评价,促进投资体制的完善和投资效益的提高。三是对“行政权力与经济责任”进行绩效审计。对政策执行,资金使用,压缩行政成本、资源利用、行政效能、经济责任等方面进行定量定性分析,评价和衡量其科学履职、依法履责、权力运行效果。四是对“民生保障生命线”项目进行绩效跟踪。树立民本审计理念,加强对教育、医疗、社保、就业等民生资金的审计;加强对支农、扶贫、救灾救济、水利、耕地补偿等涉农资金的审计监督。重点揭露和纠正惠农资金使用中存在的挤占挪用、截留坐支、损失浪费等影响资金管理的问题。
    3、找准财政审计内容的“着力点”,拓展财政审计力度。
    在财政审计的“覆盖面”与“纵深线”的网络中找到财政审计的“着力点”,把它作为突破口,从细微处入手提高财政审计质量。一是着力财政管理的内控制度体系的审计。对财政部门内控制度的健全性、安全性、有效性、公开性进行测试,找出存在的问题和不足,对财政运行的质量和风险进行评估,对薄弱环节提出改进和加强的措施和建议。二是着力财政安全和政府债务风险审计。关注国有资产的营运及融资平台情况,及时摸清地方政府债务规模、结构、负债水平、偿债能力,对财政风险进行评估。三是着力政府采购资金的审计。审查财政部门采购预算编制和采购计划编制的完整性、合法性,看采购质量和效率如何。
    二、有效整合审计资源,发挥审计的系统功能作用。
    1、强化审计计划管理,树立财政审计“一盘棋”思路。
    财政审计大格局是一项系统工程,涉及面广,这既增加了审计计划的难度,更突出了审计计划的重要性,一要整合审计计划。在确定计划时,统筹考虑财政审计的总体目标是什么,以哪些内容为重点,在哪些方面提出建议,并对各个分项的目标、重点、建议加以综合提炼。二要形成审计项目计划“一盘棋”思路。在确实年度审计项目时,围绕全部政府性资金,将所有审计项目纳入“一盘棋”通盘考虑。三要重视审计实施方案的制定。加强审前调查,充分摸清财政资金运作的脉络,制定具有指导性和可操作性的审计实施方案。
    2、强化审计资源整合,挖掘内外潜力。
    构建财政审计大格局,各类审计资源的整合尤为必要。一要整合审计力量。利用审计机关的统一领导协调性,打破科室界限,围绕重要项目优化组合,统一组织实施,形成整体合力。二要整合人员素质。坚持“走出去”和“请进来”,“老带新”、“师带徒”,加强实战锻炼,加快培养年轻审计人员一专多能。加快信息化建设步伐,利用现代科技手段提高人员素质。三要整合社会资源。结合审计机关审计力量的实际状况,对部分审计项目外聘专业技术人员参与审计。四要整合信息资源。构筑审计信息平台,及时进行信息的搜索、传递、处理和反馈,形成审计信息的共享机制。
    3、强化审计内控措施,提高审计质量。
    财政审计大格局使审计范围扩大,审计风险增多,应采取有效措施保证审计质量。一要形成定期的业务讨论会议制度。定期的业务讨论会,一方面可以让各个审计组沟通信息和思路,指导下一步审计工作,避免重复审计和走弯路;另一方面可以及时检查各个审计组的工作质量,加快审计进度。二要加强审理复核力度。完善“三审一会”制度,推行法规部门现场开展复核工作,缓解审计复核工作量增多的困难。
    三、强化财政审计成果综合利用,提高审计成效。
    一要重视审计成果的综合和反映。“两个报告”(审计结果报告和审计工作报告)是全面反映财政审计大格局成果的主要载体,要围绕“两个报告”的主题思想,把握重要性原则,对审计资料综合取舍,围绕财政审计的宏观性,全局性目标,揭示问题,作出评价,发表意见,提出审计建议。二要关注体制、制度上的问题,提出相应审计建议。针对财政审计中发现的问题和情况进行归纳分析,透过现象挖掘产生问题的根源,从体制、机制和制度等层面提出解决问题的办法。三要加强对审计整改落实情况的检查和反馈,巩固审计成效。在审计阶段,能整改的问题要求被审计单位立即整改,不能立即整改的问题酌情限期整改;在审计结束后,应定期进行审计回访,对整改落实情况进行检查和督促,以提高审计成效;建立审计整改联动机制,利用政府等各界力量促使审计整改得到有效落实。(张旺宝)
    
  
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