强化金融审计服务宏观调控的对策研究
黄国桥(审计署驻武汉特派办)
【发布时间:2011年08月25日】
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    摘要:随着我国政治体制改革的发展和经济发展方式的转变,审计监督服务宏观调控的建设性作用日益突出。金融审计在揭示重大违法违规问题的同时,需要进一步体现服务职能。本文从金融审计的内容、方式和对象分析,提出强化金融审计服务宏观调控的对策建议。
    关键词:金融审计;宏观调控;建设性 

    随着我国政治体制改革进程的加快,政府在市场经济中的角色发生了全新转变,逐步由利益政府走向中立政府,由权力政府走向责任政府,政府管理经济的方式也由原来过多的对微观经济活动的管理转变为注重宏观经济的管理。政府职能的转变,客观上要求审计监督必须将更多的精力放到为政府加强宏观调控与宏观管理决策服务上来。推动经济发展方式转变是政府审计更好地融入经济社会发展大局的具体体现。作为政府审计的组成部分,金融审计在国家金融监督体系中处于非常重要的地位。当前,充分利用政府审计独立性、权威性和综合性的优势,充分发挥金融审计服务宏观调控的建设性作用,既是金融审计落实科学发展观的具体体现,也是金融审计发挥国家经济社会健康运行“免疫系统”功能的新要求。
    一、金融审计在服务宏观调控中的作用
    国家宏观调控体系由决策指挥、行政执行、信息反馈和监督制衡等若干个子系统组成,审计是监督制衡子系统中一种独立的、专门的和综合的经济监督活动。政府审计对于宏观调控的能动作用,一个是防护性作用,另一个是建设性作用。防护性作用的发挥重在监督,而建设性作用的实现则重在服务。近年来,金融审计在发现大要案线索方面成果显著,揭示重大违法违规问题正是审计监督职能的突出体现。现阶段,在继续发现大要案线索的同时,需要进一步体现金融审计的服务职能。
    1、防范金融风险,发挥预警性作用。目前,我国金融业实行“分业经营、分业监管”的模式,银监会、保监会、证监会分别对银行、保险、证券业进行具体业务监管,财政、税务等部门也仅在自身管辖范围内进行专项检查。只有政府审计能够对金融系统进行全行业、全方位的监督,除了对金融企业进行微观层面的检查以外,还可以对各类金融监管部门的职责履行情况、监管机制的有效性和健全性等宏观层面进行调查,从全面、综合和系统的高度去发现和预警金融风险。
    2、维护金融稳定,发挥保护性作用。打击金融犯罪、保护国有资产安全、维护金融市场稳定是金融审计的长期任务。金融领域问题的发生,既与金融企业本身的经营管理和市场环境有关,也可能与金融监管制度缺陷和监管机构的失职有关。寄希望于金融监管者对金融犯罪问题进行全面彻底反映和责任追究仅仅是一种理想目标,至少,他们提出触及自身利益的改革建议也会有一定顾虑。相比较而言,金融审计独立于金融系统之外,能够客观公正地行使监督职权,全面深入地反映和揭露金融犯罪问题,在维护金融稳定方面发挥不可替代的重要作用。
    3、促进金融发展,发挥建设性作用。金融业的运行和发展与国家宏观经济和产业政策密切相关。金融审计不仅可以对金融企业、金融监管部门进行审计,对金融监管体制的改革和发展提出建议,还可以利用法律赋予的权力,对与金融密切相关的其他行业、企业进行延伸调查与审计,调查和分析可能引起金融风险的外部因素,对国家经济、金融和产业政策及时提出调整和改进建议,发挥金融监管机构所不具备的整体信息优势。
    二、当前金融审计服务宏观调控存在的问题
    1、从审计内容看,宏观层面审计不够。目前,我国已经基本形成包括货币市场、资本市场、期货市场、外汇市场等较完善的金融市场体系。截至2009年末,我国银行业金融机构存贷款规模、证券市场总市值、外汇储备已分别达到61.2万亿元、42.6万亿元、24.39万亿元和2.39万亿美元。但是,由于审计力量有限,目前我国金融审计主要立足于以国有商业银行为代表的金融企业。由于金融企业点多面广、规模庞大,每年的金融企业审计覆盖面不大,仅仅关注单一地区、单一金融行业的经营管理和财务收支的真实合规合法性,没有按金融功能、金融产品等进行跨行业、跨市场、跨领域审计,针对金融行业整体经营状况和宏观调控政策效果开展的效益审计更显不足,难以有效评价金融行业的系统性风险和金融安全状况。
    2、从审计方式看,专项审计调查不够。长期以来,金融审计对金融机构主要采取的是审计方式,该方法有利于审计机关集中精力了解一个金融机构的全面资产负债损益情况,对促进该金融机构合规经营、加强管理和提高效益发挥了重要作用。但是,这种单一的审计方式使得审计机关一年只能审计为数不多的几个金融机构,几乎不可能实现对金融机构的全面和及时监督。相比较而言,审计多针对具体的项目和单位,目的是摸清家底、揭露问题和规范管理,微观性突出,而专项审计调查多针对经济领域中的“重点”、“难点”和“热点”问题,目的是反映情况,为决策者提供政策建议,宏观性突出。同时由于项目审计的时间、地域等方面限制,也使得审计机关不能根据实际发生的情况对不同金融机构的同一类业务及时地调查了解,特别是针对金融创新工具、衍生产品等进行的专项审计调查很少,导致审计监督的针对性和时效性不足。
    3、从审计对象看,监管部门审计不够。每年的“一行三会”审计,主要是审计其预算执行和财务收支情况,而对其监管职责的履行、实施监管的效果关注得不够。由于审计不足,对于与地方政府和金融机构有着千丝万缕联系的监管机构而言,为了自身利益,他们可能会与金融机构合作,帮助被监管机构隐瞒违规行为,掩盖监管工作中的失职,从而直接削弱了金融监管的作用,加大了金融风险。而且,政府审计与监管部门联系不够,国家审计结果通常并不向金融监管部门通报,监管部门也不主动地与审计机关联系沟通以及利用审计机关的审计成果,造成金融监管与国家审计在一定程度上的脱节,缺乏沟通,没有形成合力。
    三、金融审计服务宏观调控的对策建议
    1、立足宏观调控需要,突出审计监督重点。当前,金融审计需要研究宏观经济运行的规律所在,找准审计监督促进宏观调控的切入点,即针对经济领域敏感的具有直接影响的那些经济元素。以信贷为例,信贷计划执行情况及其结果,直接影响着政府宏观调控目标能否顺利完成,应当成为金融审计的重点。近年来,为了实现中央“促增长、调结构、保稳定”目标的实现,中央财政不断增加投入,与此相适应,银行提供配套贷款。在此背景下,金融审计不仅要发现贷款程序是否合规、贷款管理是否到位以及贷款资金是否被挪用,更为重要的是,要监督信贷资金的结构是否合理,投向是否符合国家宏观调控政策,与中央的大政方针保持一致。实际上,围绕中央重大经济政策的贯彻落实开展“跟踪”审计,是今后很长一段时间金融审计的重要任务。
    2、完善审计方式,增加专项审计调查和效益审计比重。与审计相比,专项审计调查可以根据审计机关自身的工作计划和实际情况灵活地制定对金融某一行业或某一业务进行专门调查,强化监督的针对性和时效性,及时地提出完善宏观调控政策的建议。因此,可以预见,在未来一段时间内,专项审计调查将成为金融审计越来越重要的方式。而且,随着我国金融体制改革进程加快,金融管制将逐渐放松,金融管制的总原则将从以前的“允许金融机构干什么,不在允许之列的不能做”,转变为“不允许金融机构做什么,不在不允许之列的都能做”,越来越多的金融企业股改上市后,真实合法审计将更多地交给会计师事务所完成,政府金融审计的关注方向也应更多地转向金融机构的效益状况和宏观政策执行效果。
    3、提升审计层次,进一步加大金融监管审计和合作力度。当前,利用国家审计的超然地位,跳出传统的预算执行和财务收支审计束缚,对现行金融监管体制的有效性、监管手段的灵活性、监管机构的合理性等进行分析和评价,目的在于关注金融监管的效果,评价金融监管与金融体系运行的关系,以促进监管资源的优化配置和监管方式的创新发展,降低监管成本,提高监管效率。从金融监管审计入手,有利于围绕金融搞审计,跳出审计谈金融,发现金融监管在体制、机制和手段等方面的不足和漏洞,促进金融监管体系的完善和发展。同时,加强金融审计与金融监管部门的信息沟通和成果共享,形成监管合力,最大限度地提升金融审计的成果。(黄国桥)

    参考文献:
    [1] 李健,侯兴国,曹广明,政府审计维护国家金融安全的作用路径与实现机制[J],审计研究,2011,4
    [2] 李东,政府审计与金融安全[J],特区经济,2011,1
    [3] 王会金,王素梅,国家审计“免疫系统”建设:目标定位与路径选择[J],审计与经济研究,2010,3
  
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