浅论国家审计在政府治理中发挥作用的主要途径
柯金龙、严和清、周红兵（湖北省鄂州市审计局）
摘 要：国家审计作为民主与法治的工具，是权力监督与制约机制中的工具性要素。新形势下，国家审计在政府治理过程中发挥着不可替代的作用，应着力从以下途径服务政府治理，即：以法治政府为核心理念，强化政府公共财政的审计监督；以高效政府为核心理念，加快向绩效审计为中心的转变；以责任政府为核心理念，加强以领导干部经济责任审计为重点的对权力的制约和监督；以透明政府为核心理念，推行审计结果的全面公开。
关键词：国家审计 政府治理 途径
随着改革开放的不断深入和社会主义和谐社会建设的进一步加强，法治政府、高效政府、责任政府、透明政府和廉洁政府等政府治理的理念，已被普遍认知和确立。国家审计作为民主与法治的工具，在政府治理过程中有着不可替代的作用。本文就新形势下国家审计在政府治理过程中发挥职能作用的主要途径问题作一个探讨。
一、国家审计的性质决定了其在政府治理中的作用与地位
刘家义审计长指出，国家审计作为国家治理的重要组成部分，通过依法用权力制约权力，发挥揭示、抵御、改进和预防等“免疫”功能，在国家治理过程中发挥着不可替代的作用。国家审计作为民主与法治的工具，是权力监督与制约机制中的工具性要素，这一性质决定了其在政府治理中的作用与地位。
（一）国家审计是强化公共受托责任的监督机制。1991年在北京举行的最高审计机关亚洲组织第五届大会通过的《北京宣言》，就国家审计在公共受托责任中的地位有过明确的表述:“最高审计机关在增强公共责任方面有着独特的和极为重要的作用。它们可以部分地通过促进改善公共财务管理来发挥这方面的作用。”由此可见,国家审计和公共受托责任之间存在不可分割的内在联系,国家审计在公共受托责任关系中地位突出,作用独特,它致力于强化公共受托责任既是法律赋予的职权,又是其自身存在和发展的必然的职责。社会公众与政府之间的受托责任关系是国家治理的关键,目前政府改革的根本就在于塑造更向公民负责、更为有效地履行公共受托责任的政府体系。而国家审计实际上是代表纳税人监督政府部门的工作绩效,审计体制恰恰是一种审计对政府委托人负责的管理体制。国家审计不仅关注政府责任,而且也是一种强化公共受托责任机制实现的监督机制。因此,连接国家审计和治理之间的桥梁,就是审计必须关注的“责任”。国家审计机关首先要关注政府在预算执行过程中的责任,还要关注政府部门履行责任的有效性,积极开展效益审计,同时,还要关注一切受托经营者的责任,促使这些受托经营者在使用人民赋予的权力时,时刻不忘对人民承诺的责任。
（二）国家审计是维护市场经济秩序的锐利武器。国家审计是经济发展的产物,市场经济的法制性、自主性及自我调节性特征客观上需要审计扮演经济执法的重要角色;市场经济自身存在缺陷,需要政府通过审计监督这一宏观调控手段加以弥补和纠正;市场经济运行中出现的问题需要运用审计监督手段揭示和处理;经济全球化形势下出现的跨地区、跨国界的经济结果,需要审计部门相应的监督措施。市场越发展,越要加强审计监督,通过加强对市场经济秩序的审计监督,促进良好市场竞争环境的形式,从而谋求市场主体间的利益和谐。特别是社会主义市场经济的发展必然打破原有的利益格局,形成多元化的利益格局。在这个过程中政府逐步由经济活动的参与者变为裁判员,政府的职能定位于调节、监督、管理和服务,需要国家审计机关对其宏观调控政策的落实情况、对市场的监管情况及其服务社会的有效性进行监督和反映。
（三）国家审计是实现社会公正公平的调控杠杆。构建和谐社会是一项全面系统、复杂的工程,在当前,其核心问题或关键问题是特别要协调好社会的各阶层、各个利益群体之间的关系,即缩小居民收入差距。公平导向的利益标准是国家公共政策选择的基本标准,在国家审计中应用这一标准,可以降低政府财政活动中会计信息的非对称性,减缓会计信息配置不公平带来的负效应。国家审计是保障收入分配公平的调控杠杆,通过国家审计监督,可以促进社会公平,缩小收入差距,谋求人与人的和谐。因此，审计机关在审计中特别要注意财政资金和国有资产在不同所有制经济主体间流动和重组中的异常现象,善于发现违法违纪案件线索,维护财政资金和国有资产的安全完整,维护社会主义市场经济的正常秩序,保障改革的顺利、健康进行；在投资领域建设项目实施的过程中,项目的招标投标、重要设备和材料的采购、土地和矿产资源的出让与交易等关键环节,是违法违规行为多发、易发的领域,审计应当以其敏锐的视角密切关注这个领域,通过履行审计职能,监督检查国家法律、法规、政策的贯彻执行情况,注意发现案件线索,维护市场竞争的公平、公正,维护国家和广大人民群众的根本利益,促进行政行为的规范化、法制化、公开化。
（四）国家审计是提高经济效率效益的重要工具。根据政府经济学的基本理论,国家审计的基本目的并不是以信息完备者的损失为代价保护信息不完备者,从而使整个社会的损失为零;相反,其基本目的应该是减少信息不完备者的理性行为所导致的社会负效应,从而增进社会福利,这就是政府经济学中公共政策选择所遵循的意大利经济学家提出的“帕累托改进”原理。按照公开披露准则将会计信息从信息完备者身上转移到信息不完备者身上,并对会计信息公开披露实施审计监督,因为这会增加政府财政活动的风险分担的机会,降低会计信息的非对称性。国家审计在加强和改善宏观调控中,为了达到优化资源配置、提高经济效率效益、真正实现“帕累托改进”的目的,应谋求经济发展的和谐。改革和加强宏观调控的核心是优化资源配置,提高经济效率和效益。当前,有些地区和部门的领导缺乏大局意识,从本地区、本部门利益出发,制定了一些地方或部门保护主义的政策,审计机关要运用自己的独立地位,发挥专业优势,对此类影响社会效益的突出问题,查清情况,深入剖析,予以充分的揭露和反映,对妨碍自由竞争的做法及时查处,促进自由竞争,维护公平竞争的市场经济环境,以促进社会财富和社会幸福总量的最大化,最终实现社会的和谐发展。
（五）国家审计是推动党风廉政建设的有效手段。国家审计作为政府组成部门要在建设廉洁政府方面发挥积极有效的作用,首先，要按照宪法和审计法的规定,认真履行审计监督职责。这就要求审计机关必须增强依法行政意识,严格履行法定职责,始终坚持“全面审计,突出重点”的工作方针,按照实事求是、客观公正的基本原则,深化财政财务收支的真实、合法审计,加大对被审计单位遵纪守法、遵守廉政纪律情况的审计监督,促进政府、部门、公职人员勤政廉洁,尤其是促进领导干部的廉洁自律、率先垂范,从更高层次上发挥审计监督的职能作用。其次,要把依法加强审计监督看作是同经济领域各种违法犯罪行为作斗争的有力武器。通过审计,注意发现资金运行过程中的不正常现象,从中发现利用职权徇私舞弊、化公为私、贪污受贿、挪用公款、利用财政资金谋取私利,侵吞国家资财的违法违纪案件。
二、国家审计在政府治理过程中发挥职能作用的主要途径
根据新形势对政府治理工作的要求，结合国家审计的职能优势，笔者认为，国家审计注重“三个加强”是发挥国家审计在政府治理过程中职能作用的主要途径。
（一）加强经济责任审计，在领导干部监督层面深化审计监督。经济责任审计的对象是“人”,即领导干部。它虽然不是直接对政府部门的审计,但通过对领导人的审计,反映出领导人所在部门在管理等各方面所存在的问题,进而促进该部门强化管理。因为一个部门的一切行为均是人的行为,其中领导人的影响是最大的,对重要领导人的审计的意义远远大于对部门的常规审计。加上现在经济责任审计的对象已经上升到省、部级,其审计的影响将是巨大的,这些优势使得经济责任审计在促进政府改革与治理方面发挥着极其重要的作用。具体地讲，一要通过对被审计人所在单位控制程序、控制方法与手段以及会计与管理控制制度的审计,发现内部控制的薄弱环节,提出改进意见,促使政府部门建立起完善的内部控制体系,加强政府部门的自我约束自我控制的能力,减少政府随意行为与腐败现象，促进加强政府自我控制能力建设。二要通过审查领导人所在部门的预算执行及决算、预算外资金、专项资金、国有资产、以及内控等的审查,查清该单位的目标完成情况,分清领导人应负的主观责任,并查清其有无侵占国有资产、违反廉政规定以及其他违纪行为。特别是推行经济责任审计结果公告制度, 将审计出的问题以及应该进一步追究的责任诉诸公众,从而“让阳光和社会为问责导航”，促进政府责任的法制化和行政透明化。三要通过对领导人经济责任履行情况的审查, 查清被审计领导干部的经济责任,包括主管责任和直接责任。其中直接责任就是指被审计领导干部本身在财政收支、财务收支中有无侵占国家资产、违反领导干部廉政规定和其他违法违纪的问题，促进政府部门廉洁高效。
（二）加强绩效审计，在基础管理层面深化审计监督。绩效审计是对经济主体行为的过程与结果进行测评和建议，其服务政府治理，是通过对公共财政资金的收支以及关系国计民生的社会公共资金的效益进行审计，对政府管理行为的效果进行审计，以促进政府公共管理职能的有效实现。因此，一是通过对政府宏观经济政策及法律的分析和测评，以考察政府所采取的宏观经济手段是否符合理想的预期、经济总量平衡的差异缘于政策的偏离还是微观经济单位的特异、宏观经济政策对行业发展的影响等等，从而促进政府加强宏观经济调控职能，实现经济结构的优化，经济增长，增加就业，稳定物价，保持国际收支平衡。二是通过对投资项目、税收政策和财政转移支付等一系列制度安排的考察，分析是否充分发挥了区域的比较优势，促进区域经济的协调发展，是否加强了生态环境保护资金的投入和建立了相应的保护和利用制度，并取得了一定成果等。从而测评政府的具体经济行为是否在某一方面产生了影响。三是通过对政府市场监管和社会管理制度本身的合理性分析，判断制度安排是否形成了一定的经济效益和社会效益。如，是否通过法律法规界定和保护各类产权，创造良好的信用环境，促进全国统一的市场形成，抑制了市场垄断和不正当竞争，保障了公民的宪法权利，维护了社会的安全秩序。
（三）加强政府投资审计，在重点领域层面深化审计监督。基建投资领域是腐败案件高发易发地带，从近年来审计机关对国家的一些重大建设投资项目的跟踪审计情况看，设计深度不够、预算价格虚高、变更设计频繁、市场询价不足、工程监理不严、合同约束缺乏、管理制度不全等问题较为普遍，从而形成投资效益低、工程质量差和腐败频发。因此，一要加大建设项目工程竣工结算审计力度。以真实性、合法性审计为主，将效益审计的理念贯穿在工程审计全过程，开展政府投资建设项目效益审计，高度关注政府热点建设项目，抓住竣工结算的关键环节，科学、合理的审核建设工程的工程造价，让建设资金发挥最大的投资效益，有效遏止了建设工程实施中的一些投机取巧、乱签证、随意变更等现象，促进工程建设及资金使用的进一步合规、合法、有序。二要强化重大投资项目的跟踪审计。温家宝总理在政府工作报告提出：“行政权力运行到哪里，监督就落实到哪里；财政资金运用到哪里，审计就跟进到哪里”。 2010年5月新颁布的《审计法实施条例》增加规定了对财政资金运用实行跟踪审计的范围，进一步明确了审计监督范围。条例规定：“审计机关对其他取得财政资金的单位和项目接受、运用财政资金的真实、合法和效益情况，依法进行审计监督。”审计的作用在于要确保财政资金使用的科学规范，减少损失和浪费，发挥出财政资金服务社会发展的最大效能。因此，将审计关口前移，对政府重点投资项目实施全过程跟踪审计拓宽投资审计领域，完善重大项目跟踪审计制。对投资规模大、工程子项多、建设周期长的项目，进行全过程跟踪审计；改事后监督为事前、事中、事后连续性监督，重点控制“三个环节”：事前审工程招投标、事中审工程变更与现场签证、事后审工程决算，防止政府投资“跑冒滴漏”。三要积极探索项目招投标审计监督。工程的招投标是工程建设过程的重要环节，为确保国家财政性建设资金得以有效运用，审计部门要提前介入工程项目招投标的全过程，实行招投标工作事前、事中、事后的全程同步监督。重点把好“三道关口”。第一关：事前审计，积极预防。对招标文件、潜在投标人资格和招标信息发布机制、标的价、投标最高限价合理性进行审计。第二关：事中审计，有效控制。对投标和现场踏勘、开标阶段、评标阶段、定标阶段、合理低价定标进行审计。第三关：事后审计，复合监督。审查合同签订的真实性、合理性、合法性；审查是否存在中标人将中标项目转让给他人、将中标项目肢解后分别转让给他人、违法国家《招投标法》规定，将中标项目的部分主体、关键性工作分包给他人、或分包人再次分包。将以上内容作为审计监督的重点，方能发挥审计的建设性作用，使审计监督“免疫系统”功能落实到位。
三、国家审计当前需要着力做好的几项工作
一是着力构建财政审计大格局，促进政府财政资金的规范和高效运用。政府治理首先要关注政府财政资金的安全,保证公共资源的配置和使用合法有效,在政府预算的源头上强化监督管理。审计机关通过对财政预算执行情况的监督,全面推进依法行政,促进依法配置和使用公共资源。基于公共财政的本质和科学发展观的要求,在财政预算执行审计中,国家审计要树立“大财政”观念,构建财政审计大格局,要把一切政府性资金纳入审计视野,把温家宝总理“财政资金运行到哪里,审计就跟进到哪里”的要求落到实处,促进各级政府及其部门科学理财、民主理财、依法理财。
二是着力推进绩效审计,促进公共资源配置科学有效。绩效审计主要针对政府和公共财政的绩效责任。要通过绩效审计,注重评价政府保护社会公平、人文道德、环境保护、基础设施项目、社会保障、公民权利保护等方面政府责任的履行情况。要在财政审计、金融审计、企业审计和经济责任审计中融入绩效理念,尤其是要加大财政审计中民生投资、建设投资项目等绩效审计的力度,提高审计评价的科学性和合理性,提高审计成果运用的实效性,有效发挥审计在政府治理中的“免疫系统”功能。
三是着力抓好对重大经济决策的监督检查,促进加强宏观调控和提高投资效益。政府治理要确保政令畅通。抓好对重大经济决策的监督检查,是政府治理的重要一环。当前,经济建设中盲目投资、违规担保、损失浪费等事项时有发生,给国家和社会带来巨大损失,有些重大经济决策的失误甚至危及到国家经济安全和社会稳定。要通过强化审计监督,促使决策更具科学性、可行性和前瞻性,有效促进国家经济安全和投资效益提高,有效防范和化解决策风险,提高政府治理的水平。
四是着力抓好对重大民生热点问题的审计监督,促进各项惠民政策的全面落实。政府治理的重要任务是关注民生,维护社会公平正义。国家审计服务于公共治理,必须加强对事关民生热点问题的审计监督。要进一步突出对公共财政、公共服务、公共管理、公共政策、公共环境等方面的审计监督,让群众放心；突出对事关人民群众切身利益的重大事项的审计监督,特别是对民生、民享、民用项目的审计监督,促进政府和社会各界关注民生、保障民生、改善民生,让群众满意。使国家审计成为维护人民群众根本利益的利器,成为政府治理的有力工具。
五是着力推进审计结果运用，促进“免疫系统”功能的有效发挥。通过加强制度建设，把对领导干部的“问责”和对资金的“问效”有机结合起来，使审计结果运用到用人决策、法纪监督、纠风治乱和经济管理中，切实做到“审必有果、有果必用、有错必改、有责必究”，全面规范结果运用； 通过加强部门联动，充分利用联席会议制度，与纪检、组织和司法部门建立联动机制，将审计成果真正有效地运用到干部考核、监督、教育、调整、评议等各个领域，强化了对审计决定执行情况的督查，有效促进了被审计单位对审计查出问题的整改，推进结果运用；通过加强审计公开，将审计依据、程序，结果等向社会公开，切实增强审计工作的透明度，让社会公众通过对审计过程和结果的关注，参与到对权力的监督制约中来，提高审计成果运用的实效性，透明结果运用
最后，郑重提出，审计不是万能的，切不可盲目自大，包打天下。那样，只会让审计工作和审计事业的发展走向误区。（柯金龙、严和清、周红兵）
参考文献:
[1]李凤鸣,时现.经济责任审计[M].北京:北京大学出版社,2001. [2]姚爱然，国家审计在加强和改进宏观调控中的角色定位[M].审计研究，2006年第5期
[3]王峰，政府治理机制与政府审计探析[M].视点，2010年第5-6期
[4]李鹏.新公共管理及应用[M].北京:社会科学文献出版社,2004.
[5] 郎正清，经济责任审计在促进政府治理中的作用[M]. 南京财经大学学报2006年第6期
[6]张立民,张阳.国家审计的定位与中国政治民主建设[J].中山大学学报,2004,（3）.
关键词：国家审计 政府治理 途径
随着改革开放的不断深入和社会主义和谐社会建设的进一步加强，法治政府、高效政府、责任政府、透明政府和廉洁政府等政府治理的理念，已被普遍认知和确立。国家审计作为民主与法治的工具，在政府治理过程中有着不可替代的作用。本文就新形势下国家审计在政府治理过程中发挥职能作用的主要途径问题作一个探讨。
一、国家审计的性质决定了其在政府治理中的作用与地位
刘家义审计长指出，国家审计作为国家治理的重要组成部分，通过依法用权力制约权力，发挥揭示、抵御、改进和预防等“免疫”功能，在国家治理过程中发挥着不可替代的作用。国家审计作为民主与法治的工具，是权力监督与制约机制中的工具性要素，这一性质决定了其在政府治理中的作用与地位。
（一）国家审计是强化公共受托责任的监督机制。1991年在北京举行的最高审计机关亚洲组织第五届大会通过的《北京宣言》，就国家审计在公共受托责任中的地位有过明确的表述:“最高审计机关在增强公共责任方面有着独特的和极为重要的作用。它们可以部分地通过促进改善公共财务管理来发挥这方面的作用。”由此可见,国家审计和公共受托责任之间存在不可分割的内在联系,国家审计在公共受托责任关系中地位突出,作用独特,它致力于强化公共受托责任既是法律赋予的职权,又是其自身存在和发展的必然的职责。社会公众与政府之间的受托责任关系是国家治理的关键,目前政府改革的根本就在于塑造更向公民负责、更为有效地履行公共受托责任的政府体系。而国家审计实际上是代表纳税人监督政府部门的工作绩效,审计体制恰恰是一种审计对政府委托人负责的管理体制。国家审计不仅关注政府责任,而且也是一种强化公共受托责任机制实现的监督机制。因此,连接国家审计和治理之间的桥梁,就是审计必须关注的“责任”。国家审计机关首先要关注政府在预算执行过程中的责任,还要关注政府部门履行责任的有效性,积极开展效益审计,同时,还要关注一切受托经营者的责任,促使这些受托经营者在使用人民赋予的权力时,时刻不忘对人民承诺的责任。
（二）国家审计是维护市场经济秩序的锐利武器。国家审计是经济发展的产物,市场经济的法制性、自主性及自我调节性特征客观上需要审计扮演经济执法的重要角色;市场经济自身存在缺陷,需要政府通过审计监督这一宏观调控手段加以弥补和纠正;市场经济运行中出现的问题需要运用审计监督手段揭示和处理;经济全球化形势下出现的跨地区、跨国界的经济结果,需要审计部门相应的监督措施。市场越发展,越要加强审计监督,通过加强对市场经济秩序的审计监督,促进良好市场竞争环境的形式,从而谋求市场主体间的利益和谐。特别是社会主义市场经济的发展必然打破原有的利益格局,形成多元化的利益格局。在这个过程中政府逐步由经济活动的参与者变为裁判员,政府的职能定位于调节、监督、管理和服务,需要国家审计机关对其宏观调控政策的落实情况、对市场的监管情况及其服务社会的有效性进行监督和反映。
（三）国家审计是实现社会公正公平的调控杠杆。构建和谐社会是一项全面系统、复杂的工程,在当前,其核心问题或关键问题是特别要协调好社会的各阶层、各个利益群体之间的关系,即缩小居民收入差距。公平导向的利益标准是国家公共政策选择的基本标准,在国家审计中应用这一标准,可以降低政府财政活动中会计信息的非对称性,减缓会计信息配置不公平带来的负效应。国家审计是保障收入分配公平的调控杠杆,通过国家审计监督,可以促进社会公平,缩小收入差距,谋求人与人的和谐。因此，审计机关在审计中特别要注意财政资金和国有资产在不同所有制经济主体间流动和重组中的异常现象,善于发现违法违纪案件线索,维护财政资金和国有资产的安全完整,维护社会主义市场经济的正常秩序,保障改革的顺利、健康进行；在投资领域建设项目实施的过程中,项目的招标投标、重要设备和材料的采购、土地和矿产资源的出让与交易等关键环节,是违法违规行为多发、易发的领域,审计应当以其敏锐的视角密切关注这个领域,通过履行审计职能,监督检查国家法律、法规、政策的贯彻执行情况,注意发现案件线索,维护市场竞争的公平、公正,维护国家和广大人民群众的根本利益,促进行政行为的规范化、法制化、公开化。
（四）国家审计是提高经济效率效益的重要工具。根据政府经济学的基本理论,国家审计的基本目的并不是以信息完备者的损失为代价保护信息不完备者,从而使整个社会的损失为零;相反,其基本目的应该是减少信息不完备者的理性行为所导致的社会负效应,从而增进社会福利,这就是政府经济学中公共政策选择所遵循的意大利经济学家提出的“帕累托改进”原理。按照公开披露准则将会计信息从信息完备者身上转移到信息不完备者身上,并对会计信息公开披露实施审计监督,因为这会增加政府财政活动的风险分担的机会,降低会计信息的非对称性。国家审计在加强和改善宏观调控中,为了达到优化资源配置、提高经济效率效益、真正实现“帕累托改进”的目的,应谋求经济发展的和谐。改革和加强宏观调控的核心是优化资源配置,提高经济效率和效益。当前,有些地区和部门的领导缺乏大局意识,从本地区、本部门利益出发,制定了一些地方或部门保护主义的政策,审计机关要运用自己的独立地位,发挥专业优势,对此类影响社会效益的突出问题,查清情况,深入剖析,予以充分的揭露和反映,对妨碍自由竞争的做法及时查处,促进自由竞争,维护公平竞争的市场经济环境,以促进社会财富和社会幸福总量的最大化,最终实现社会的和谐发展。
（五）国家审计是推动党风廉政建设的有效手段。国家审计作为政府组成部门要在建设廉洁政府方面发挥积极有效的作用,首先，要按照宪法和审计法的规定,认真履行审计监督职责。这就要求审计机关必须增强依法行政意识,严格履行法定职责,始终坚持“全面审计,突出重点”的工作方针,按照实事求是、客观公正的基本原则,深化财政财务收支的真实、合法审计,加大对被审计单位遵纪守法、遵守廉政纪律情况的审计监督,促进政府、部门、公职人员勤政廉洁,尤其是促进领导干部的廉洁自律、率先垂范,从更高层次上发挥审计监督的职能作用。其次,要把依法加强审计监督看作是同经济领域各种违法犯罪行为作斗争的有力武器。通过审计,注意发现资金运行过程中的不正常现象,从中发现利用职权徇私舞弊、化公为私、贪污受贿、挪用公款、利用财政资金谋取私利,侵吞国家资财的违法违纪案件。
二、国家审计在政府治理过程中发挥职能作用的主要途径
根据新形势对政府治理工作的要求，结合国家审计的职能优势，笔者认为，国家审计注重“三个加强”是发挥国家审计在政府治理过程中职能作用的主要途径。
（一）加强经济责任审计，在领导干部监督层面深化审计监督。经济责任审计的对象是“人”,即领导干部。它虽然不是直接对政府部门的审计,但通过对领导人的审计,反映出领导人所在部门在管理等各方面所存在的问题,进而促进该部门强化管理。因为一个部门的一切行为均是人的行为,其中领导人的影响是最大的,对重要领导人的审计的意义远远大于对部门的常规审计。加上现在经济责任审计的对象已经上升到省、部级,其审计的影响将是巨大的,这些优势使得经济责任审计在促进政府改革与治理方面发挥着极其重要的作用。具体地讲，一要通过对被审计人所在单位控制程序、控制方法与手段以及会计与管理控制制度的审计,发现内部控制的薄弱环节,提出改进意见,促使政府部门建立起完善的内部控制体系,加强政府部门的自我约束自我控制的能力,减少政府随意行为与腐败现象，促进加强政府自我控制能力建设。二要通过审查领导人所在部门的预算执行及决算、预算外资金、专项资金、国有资产、以及内控等的审查,查清该单位的目标完成情况,分清领导人应负的主观责任,并查清其有无侵占国有资产、违反廉政规定以及其他违纪行为。特别是推行经济责任审计结果公告制度, 将审计出的问题以及应该进一步追究的责任诉诸公众,从而“让阳光和社会为问责导航”，促进政府责任的法制化和行政透明化。三要通过对领导人经济责任履行情况的审查, 查清被审计领导干部的经济责任,包括主管责任和直接责任。其中直接责任就是指被审计领导干部本身在财政收支、财务收支中有无侵占国家资产、违反领导干部廉政规定和其他违法违纪的问题，促进政府部门廉洁高效。
（二）加强绩效审计，在基础管理层面深化审计监督。绩效审计是对经济主体行为的过程与结果进行测评和建议，其服务政府治理，是通过对公共财政资金的收支以及关系国计民生的社会公共资金的效益进行审计，对政府管理行为的效果进行审计，以促进政府公共管理职能的有效实现。因此，一是通过对政府宏观经济政策及法律的分析和测评，以考察政府所采取的宏观经济手段是否符合理想的预期、经济总量平衡的差异缘于政策的偏离还是微观经济单位的特异、宏观经济政策对行业发展的影响等等，从而促进政府加强宏观经济调控职能，实现经济结构的优化，经济增长，增加就业，稳定物价，保持国际收支平衡。二是通过对投资项目、税收政策和财政转移支付等一系列制度安排的考察，分析是否充分发挥了区域的比较优势，促进区域经济的协调发展，是否加强了生态环境保护资金的投入和建立了相应的保护和利用制度，并取得了一定成果等。从而测评政府的具体经济行为是否在某一方面产生了影响。三是通过对政府市场监管和社会管理制度本身的合理性分析，判断制度安排是否形成了一定的经济效益和社会效益。如，是否通过法律法规界定和保护各类产权，创造良好的信用环境，促进全国统一的市场形成，抑制了市场垄断和不正当竞争，保障了公民的宪法权利，维护了社会的安全秩序。
（三）加强政府投资审计，在重点领域层面深化审计监督。基建投资领域是腐败案件高发易发地带，从近年来审计机关对国家的一些重大建设投资项目的跟踪审计情况看，设计深度不够、预算价格虚高、变更设计频繁、市场询价不足、工程监理不严、合同约束缺乏、管理制度不全等问题较为普遍，从而形成投资效益低、工程质量差和腐败频发。因此，一要加大建设项目工程竣工结算审计力度。以真实性、合法性审计为主，将效益审计的理念贯穿在工程审计全过程，开展政府投资建设项目效益审计，高度关注政府热点建设项目，抓住竣工结算的关键环节，科学、合理的审核建设工程的工程造价，让建设资金发挥最大的投资效益，有效遏止了建设工程实施中的一些投机取巧、乱签证、随意变更等现象，促进工程建设及资金使用的进一步合规、合法、有序。二要强化重大投资项目的跟踪审计。温家宝总理在政府工作报告提出：“行政权力运行到哪里，监督就落实到哪里；财政资金运用到哪里，审计就跟进到哪里”。 2010年5月新颁布的《审计法实施条例》增加规定了对财政资金运用实行跟踪审计的范围，进一步明确了审计监督范围。条例规定：“审计机关对其他取得财政资金的单位和项目接受、运用财政资金的真实、合法和效益情况，依法进行审计监督。”审计的作用在于要确保财政资金使用的科学规范，减少损失和浪费，发挥出财政资金服务社会发展的最大效能。因此，将审计关口前移，对政府重点投资项目实施全过程跟踪审计拓宽投资审计领域，完善重大项目跟踪审计制。对投资规模大、工程子项多、建设周期长的项目，进行全过程跟踪审计；改事后监督为事前、事中、事后连续性监督，重点控制“三个环节”：事前审工程招投标、事中审工程变更与现场签证、事后审工程决算，防止政府投资“跑冒滴漏”。三要积极探索项目招投标审计监督。工程的招投标是工程建设过程的重要环节，为确保国家财政性建设资金得以有效运用，审计部门要提前介入工程项目招投标的全过程，实行招投标工作事前、事中、事后的全程同步监督。重点把好“三道关口”。第一关：事前审计，积极预防。对招标文件、潜在投标人资格和招标信息发布机制、标的价、投标最高限价合理性进行审计。第二关：事中审计，有效控制。对投标和现场踏勘、开标阶段、评标阶段、定标阶段、合理低价定标进行审计。第三关：事后审计，复合监督。审查合同签订的真实性、合理性、合法性；审查是否存在中标人将中标项目转让给他人、将中标项目肢解后分别转让给他人、违法国家《招投标法》规定，将中标项目的部分主体、关键性工作分包给他人、或分包人再次分包。将以上内容作为审计监督的重点，方能发挥审计的建设性作用，使审计监督“免疫系统”功能落实到位。
三、国家审计当前需要着力做好的几项工作
一是着力构建财政审计大格局，促进政府财政资金的规范和高效运用。政府治理首先要关注政府财政资金的安全,保证公共资源的配置和使用合法有效,在政府预算的源头上强化监督管理。审计机关通过对财政预算执行情况的监督,全面推进依法行政,促进依法配置和使用公共资源。基于公共财政的本质和科学发展观的要求,在财政预算执行审计中,国家审计要树立“大财政”观念,构建财政审计大格局,要把一切政府性资金纳入审计视野,把温家宝总理“财政资金运行到哪里,审计就跟进到哪里”的要求落到实处,促进各级政府及其部门科学理财、民主理财、依法理财。
二是着力推进绩效审计,促进公共资源配置科学有效。绩效审计主要针对政府和公共财政的绩效责任。要通过绩效审计,注重评价政府保护社会公平、人文道德、环境保护、基础设施项目、社会保障、公民权利保护等方面政府责任的履行情况。要在财政审计、金融审计、企业审计和经济责任审计中融入绩效理念,尤其是要加大财政审计中民生投资、建设投资项目等绩效审计的力度,提高审计评价的科学性和合理性,提高审计成果运用的实效性,有效发挥审计在政府治理中的“免疫系统”功能。
三是着力抓好对重大经济决策的监督检查,促进加强宏观调控和提高投资效益。政府治理要确保政令畅通。抓好对重大经济决策的监督检查,是政府治理的重要一环。当前,经济建设中盲目投资、违规担保、损失浪费等事项时有发生,给国家和社会带来巨大损失,有些重大经济决策的失误甚至危及到国家经济安全和社会稳定。要通过强化审计监督,促使决策更具科学性、可行性和前瞻性,有效促进国家经济安全和投资效益提高,有效防范和化解决策风险,提高政府治理的水平。
四是着力抓好对重大民生热点问题的审计监督,促进各项惠民政策的全面落实。政府治理的重要任务是关注民生,维护社会公平正义。国家审计服务于公共治理,必须加强对事关民生热点问题的审计监督。要进一步突出对公共财政、公共服务、公共管理、公共政策、公共环境等方面的审计监督,让群众放心；突出对事关人民群众切身利益的重大事项的审计监督,特别是对民生、民享、民用项目的审计监督,促进政府和社会各界关注民生、保障民生、改善民生,让群众满意。使国家审计成为维护人民群众根本利益的利器,成为政府治理的有力工具。
五是着力推进审计结果运用，促进“免疫系统”功能的有效发挥。通过加强制度建设，把对领导干部的“问责”和对资金的“问效”有机结合起来，使审计结果运用到用人决策、法纪监督、纠风治乱和经济管理中，切实做到“审必有果、有果必用、有错必改、有责必究”，全面规范结果运用； 通过加强部门联动，充分利用联席会议制度，与纪检、组织和司法部门建立联动机制，将审计成果真正有效地运用到干部考核、监督、教育、调整、评议等各个领域，强化了对审计决定执行情况的督查，有效促进了被审计单位对审计查出问题的整改，推进结果运用；通过加强审计公开，将审计依据、程序，结果等向社会公开，切实增强审计工作的透明度，让社会公众通过对审计过程和结果的关注，参与到对权力的监督制约中来，提高审计成果运用的实效性，透明结果运用
最后，郑重提出，审计不是万能的，切不可盲目自大，包打天下。那样，只会让审计工作和审计事业的发展走向误区。（柯金龙、严和清、周红兵）
参考文献:
[1]李凤鸣,时现.经济责任审计[M].北京:北京大学出版社,2001. [2]姚爱然，国家审计在加强和改进宏观调控中的角色定位[M].审计研究，2006年第5期
[3]王峰，政府治理机制与政府审计探析[M].视点，2010年第5-6期
[4]李鹏.新公共管理及应用[M].北京:社会科学文献出版社,2004.
[5] 郎正清，经济责任审计在促进政府治理中的作用[M]. 南京财经大学学报2006年第6期
[6]张立民,张阳.国家审计的定位与中国政治民主建设[J].中山大学学报,2004,（3）.
| 【关闭】 【打印】 |
