浅谈如何进一步发挥审计的建设性作用
王军江（审计署驻沈阳特派办）
审计建设性作用的宗旨，就是要维护国家财政经济秩序，提高财政资金使用效益，促进廉政建设，保障国民经济和社会健康发展；就是要恪尽职守地履行法定的审计监督职责，充分发挥审计的“免疫系统”功能，加速推进我国社会主义民主法治建设进程。审计建设性作用的实现形式，就是通过具体项目的审计，前瞻性地对社会经济趋势及可能存在的重大问题提前作出预判和预警，围绕国民经济的热点、难点和重点问题有针对性地提出经济运行中存在的苗头性、倾向性问题的审计意见。发挥审计的建设性作用是审计的出发点和归宿。过去的二十多年，审计机关依法查处了诸多重大违法违规问题，为国民经济健康运行提出了许多可行性建议，较好地发挥了审计的建设性作用。当前，在国际环境瞬息万变，全球经济一体化，国内民众对审计提出更高要求的背景下，审计如何进一步发挥建设性作用？笔者认为应从以下几个方面着力：
一、大力提高审计人员综合素质，为审计进一步发挥建设性作用提供基础保障。发挥审计的建设性作用离不开高素质的审计人员。因此，审计机关要从促进审计队伍综合素质全面提升的角度选拔人才和培养人才，制订和完善审计人才培养和发展规划，为优秀人才提供施展才华的广阔平台，采取有效的激励机制打造更多的政治觉悟高、宏观意识强、业务精通、有奉献精神的优秀审计干部。同时，审计人员必须努力学习党和国家的路线、方针和政策，钻研业务知识，不断提高自身综合素质，在短时间内成为查核问题的能手、分析研究的高手、计算机应用的强手和内部管理的行家理手等“四手”人才，为发挥审计的建设性作用提供基础保障。
二、切实转变思想观念，将批判性审计逐步提升至建设性审计层面。审计的批判性和建设性是相容的，批判性是建设性的最基本形式，建设性才是审计的实质。没有批判性，建设性就失去了根基，既使提出了审计建议，也没有普遍性、倾向性的问题事实做支撑，其建议的操作性、可行性无从谈起；没有建设性，批判性则失去了最终目标，偏离了审计的实质内涵。审计实践中，一些审计人员对审计的批判性和建设性理解的不深、不透，没有把两者有机结合起来，这种思想观念必须转变。审计人员一定要准确理解审计批判性和建设性的关系，也就是要正确处理监督与服务的关系，切实转变审计就是监督和查处问题的传统观念，改变过去就事论事的习惯思维，由发现和揭露问题向预警、预防、揭露、促进解决问题转变，不断增强宏观意识、大局意识和服务意识，将批判性审计逐步提升至建设性审计层面上来。
三、高度关注国家宏观经济政策，确保审计建设性作用符合现实要求，发挥时代效用。当前，国际金融危机的世界影响正在蔓延，世界经济复苏进程艰难曲折，甚至有反复的可能。贸易保护主义抬头，输入性通货膨胀加剧，不稳定、不确定性因素仍然较多；受国际大环境影响，国内通胀压力逐步加大，一些行业产能过剩严重，资源环境约束进一步增强，结构调整任务艰巨。教育、医疗、卫生、就业和社会保障等民生问题和一些社会问题需要采取有效措施加以解决。国内问题和国际问题相互影响，长期问题和短期问题相互交织，体制性矛盾和结构性问题相互叠加。基于此，中央确定了2011年我国宏观经济政策的主基调，即实施积极的财政政策和稳健的货币政策，增强宏观调控的针对性、灵活性和有效性。审计人员只有高度关注上述国家宏观经济政策，把握国家宏观经济政策取向，了解和掌握国际、国内经济发展趋势，才能结合批判性的审计工作研究时代发展中存在的体制性、机制性、制度性问题，提出切实可行的审计建议，真正发挥出审计的建设性作用。
四、扎实开展项目审计，认真践行“免疫系统”功能，充分发挥审计建设性作用。审计人员依法开展项目审计，履行审计的监督职能，是发挥审计建设性作用的基本前提和基础。审计人员必须通过自身的审计和审计调查工作，揭露和查处经济领域中存在的重大违法违规问题，全方位、多角度地分析违法违规问题产生的主客观原因，揭示违法违规问题产生的后果及对国民经济健康运行的影响；必须透过现实问题的表象，深入剖析体制、机制中存在的实质缺陷，针对国民经济运行系统提出切实可行的建议，充分发挥审计的建设性作用。为履行好审计监督职责，揭示重大违法违规问题，审计人员应不断创新审计理念、审计内容、审计管理、审计组织形式和审计技术手段，用审计“免疫系统”理论武装头脑，做到审微观想宏观，论宏观促微观。要树立“凡是政府应该管的钱就是国家财政”的理念，着力构建财政审计大格局，积极探索多项目同步实施的审计现场管理模式，改变传统审计理念下项目相对独立、相互分割、各自为战的局面，全面实现财务收支审计向财政收支审计转变。各专项审计形成合力，成果共享，综合反映一个地区、一个行业存在的体制性、机制性问题，系统地发挥审计的建设性作用。
五、及时督促审计整改，提高工作成效，发挥审计的建设性作用。审计整改是审计发挥建设性作用的重要环节，是审计发挥建设性作用的具体体现，对促进被审计单位加强内部管理，健全规章制度，完善管控机制，规范财经行为，堵塞管理漏洞具有积极作用。审计的最终目的不是发现和揭露问题，而是通过审计，督促和帮助被审计单位改进工作、解决问题、研究对策、完善制度、规范管理，进而实现审计工作的自身价值，促进被审单位加强管理，增强自身免疫力，不再出现相同或类似的问题。审一次不是管一事，而是管一世。各级审计部门要高度重视审计整改工作，将审计整改列入重要工作日程。要健全和完善审计整改长效机制，建立审计整改结果报告和公告制度、审计整改催办督办制度、审计整改问责和追究制度、审计整改回访和跟踪检查制度，及时督促被审计单位落实审计处理意见，规范财务管理。同时，依据审计准则的规定，审计机关还应做到“边审计、边整改、边规范、边提高”，实现关口前移，及时发现苗头性、倾向性的问题，现场督促被审计单位进行整改，把问题消除在萌芽状态，切实发挥审计的建设性作用。
六、严格执行廉洁从审纪律，为审计发挥建设性作用提供环境保障。审计能否全面揭示与披露批判性工作发现的所有违法违规问题，进而发挥其建设性作用，审计的环境因素很重要。好的审计环境会让清者自清，浊者自浊；不好的审计环境会让浊者“和谐”变清，或者一沉到底“无人问津”。早在2000年，审计署即提出了审计纪律“八不准”，这是审计机关加强党风廉政建设、从严治理审计队伍、确保审计质量、推进审计事业长远发展的一项重要举措。实行审计纪律“八不准”，不仅能促进审计工作更加独立、客观、公正，而且能大大减轻被审计单位的负担，有利于树立公正、廉洁的审计形象，提高审计的威慑力，发挥审计的建设性作用。打铁还需自身硬。审计人员只有不折不扣地执行审计纪律，在利益和威胁面前不动摇，才能全面、彻底地揭示审计中发现的违法违规问题，才能更好地发挥审计的建设性作用。审计部门要建立“审前公示、审中检查、审后回访”的全程监督制度，使审计队伍的内部约束机制和外部监督机制有机结合，构建独立客观、公正严肃的审计环境。
此外，要大力推进审计结果公告进程，使审计结果公告成为“杀”一儆百、以儆效尤的利器。同时，还要实现以真实性、合法性审计为主向效益性审计为主转变，使审计人员在查错纠弊的同时，更加关注苗头性、倾向性的问题，关注体制、机制、制度中存在的缺陷，发挥审计建设性作用，提高国家经济的免疫力，促进国民经济健康、持续、快速发展。（王军江）
一、大力提高审计人员综合素质，为审计进一步发挥建设性作用提供基础保障。发挥审计的建设性作用离不开高素质的审计人员。因此，审计机关要从促进审计队伍综合素质全面提升的角度选拔人才和培养人才，制订和完善审计人才培养和发展规划，为优秀人才提供施展才华的广阔平台，采取有效的激励机制打造更多的政治觉悟高、宏观意识强、业务精通、有奉献精神的优秀审计干部。同时，审计人员必须努力学习党和国家的路线、方针和政策，钻研业务知识，不断提高自身综合素质，在短时间内成为查核问题的能手、分析研究的高手、计算机应用的强手和内部管理的行家理手等“四手”人才，为发挥审计的建设性作用提供基础保障。
二、切实转变思想观念，将批判性审计逐步提升至建设性审计层面。审计的批判性和建设性是相容的，批判性是建设性的最基本形式，建设性才是审计的实质。没有批判性，建设性就失去了根基，既使提出了审计建议，也没有普遍性、倾向性的问题事实做支撑，其建议的操作性、可行性无从谈起；没有建设性，批判性则失去了最终目标，偏离了审计的实质内涵。审计实践中，一些审计人员对审计的批判性和建设性理解的不深、不透，没有把两者有机结合起来，这种思想观念必须转变。审计人员一定要准确理解审计批判性和建设性的关系，也就是要正确处理监督与服务的关系，切实转变审计就是监督和查处问题的传统观念，改变过去就事论事的习惯思维，由发现和揭露问题向预警、预防、揭露、促进解决问题转变，不断增强宏观意识、大局意识和服务意识，将批判性审计逐步提升至建设性审计层面上来。
三、高度关注国家宏观经济政策，确保审计建设性作用符合现实要求，发挥时代效用。当前，国际金融危机的世界影响正在蔓延，世界经济复苏进程艰难曲折，甚至有反复的可能。贸易保护主义抬头，输入性通货膨胀加剧，不稳定、不确定性因素仍然较多；受国际大环境影响，国内通胀压力逐步加大，一些行业产能过剩严重，资源环境约束进一步增强，结构调整任务艰巨。教育、医疗、卫生、就业和社会保障等民生问题和一些社会问题需要采取有效措施加以解决。国内问题和国际问题相互影响，长期问题和短期问题相互交织，体制性矛盾和结构性问题相互叠加。基于此，中央确定了2011年我国宏观经济政策的主基调，即实施积极的财政政策和稳健的货币政策，增强宏观调控的针对性、灵活性和有效性。审计人员只有高度关注上述国家宏观经济政策，把握国家宏观经济政策取向，了解和掌握国际、国内经济发展趋势，才能结合批判性的审计工作研究时代发展中存在的体制性、机制性、制度性问题，提出切实可行的审计建议，真正发挥出审计的建设性作用。
四、扎实开展项目审计，认真践行“免疫系统”功能，充分发挥审计建设性作用。审计人员依法开展项目审计，履行审计的监督职能，是发挥审计建设性作用的基本前提和基础。审计人员必须通过自身的审计和审计调查工作，揭露和查处经济领域中存在的重大违法违规问题，全方位、多角度地分析违法违规问题产生的主客观原因，揭示违法违规问题产生的后果及对国民经济健康运行的影响；必须透过现实问题的表象，深入剖析体制、机制中存在的实质缺陷，针对国民经济运行系统提出切实可行的建议，充分发挥审计的建设性作用。为履行好审计监督职责，揭示重大违法违规问题，审计人员应不断创新审计理念、审计内容、审计管理、审计组织形式和审计技术手段，用审计“免疫系统”理论武装头脑，做到审微观想宏观，论宏观促微观。要树立“凡是政府应该管的钱就是国家财政”的理念，着力构建财政审计大格局，积极探索多项目同步实施的审计现场管理模式，改变传统审计理念下项目相对独立、相互分割、各自为战的局面，全面实现财务收支审计向财政收支审计转变。各专项审计形成合力，成果共享，综合反映一个地区、一个行业存在的体制性、机制性问题，系统地发挥审计的建设性作用。
五、及时督促审计整改，提高工作成效，发挥审计的建设性作用。审计整改是审计发挥建设性作用的重要环节，是审计发挥建设性作用的具体体现，对促进被审计单位加强内部管理，健全规章制度，完善管控机制，规范财经行为，堵塞管理漏洞具有积极作用。审计的最终目的不是发现和揭露问题，而是通过审计，督促和帮助被审计单位改进工作、解决问题、研究对策、完善制度、规范管理，进而实现审计工作的自身价值，促进被审单位加强管理，增强自身免疫力，不再出现相同或类似的问题。审一次不是管一事，而是管一世。各级审计部门要高度重视审计整改工作，将审计整改列入重要工作日程。要健全和完善审计整改长效机制，建立审计整改结果报告和公告制度、审计整改催办督办制度、审计整改问责和追究制度、审计整改回访和跟踪检查制度，及时督促被审计单位落实审计处理意见，规范财务管理。同时，依据审计准则的规定，审计机关还应做到“边审计、边整改、边规范、边提高”，实现关口前移，及时发现苗头性、倾向性的问题，现场督促被审计单位进行整改，把问题消除在萌芽状态，切实发挥审计的建设性作用。
六、严格执行廉洁从审纪律，为审计发挥建设性作用提供环境保障。审计能否全面揭示与披露批判性工作发现的所有违法违规问题，进而发挥其建设性作用，审计的环境因素很重要。好的审计环境会让清者自清，浊者自浊；不好的审计环境会让浊者“和谐”变清，或者一沉到底“无人问津”。早在2000年，审计署即提出了审计纪律“八不准”，这是审计机关加强党风廉政建设、从严治理审计队伍、确保审计质量、推进审计事业长远发展的一项重要举措。实行审计纪律“八不准”，不仅能促进审计工作更加独立、客观、公正，而且能大大减轻被审计单位的负担，有利于树立公正、廉洁的审计形象，提高审计的威慑力，发挥审计的建设性作用。打铁还需自身硬。审计人员只有不折不扣地执行审计纪律，在利益和威胁面前不动摇，才能全面、彻底地揭示审计中发现的违法违规问题，才能更好地发挥审计的建设性作用。审计部门要建立“审前公示、审中检查、审后回访”的全程监督制度，使审计队伍的内部约束机制和外部监督机制有机结合，构建独立客观、公正严肃的审计环境。
此外，要大力推进审计结果公告进程，使审计结果公告成为“杀”一儆百、以儆效尤的利器。同时，还要实现以真实性、合法性审计为主向效益性审计为主转变，使审计人员在查错纠弊的同时，更加关注苗头性、倾向性的问题，关注体制、机制、制度中存在的缺陷，发挥审计建设性作用，提高国家经济的免疫力，促进国民经济健康、持续、快速发展。（王军江）
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