关于构建经济责任审计问责一体化模式的思考
沈燕兵(江苏省扬州市审计局)
【发布时间:2011年08月24日】
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    2009年7月12日,中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》(以下简称《问责暂行规定》)规定了党政领导干部问责的七种情况及五种问责方式。2010年10月,中共中央办公厅、国务院办公厅又印发了《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》(以下简称《规定》),明确要求各级党委和政府应当建立健全经济责任审计情况通报、审计整改及责任追究等结果运用制度。这对于加强经济责任审计问责问效,强化审计结果运用,深化经济责任审计发展提供了制度保障。笔者结合审计工作实际,就经济责任审计与党政领导干部问责之间的关系、当前二者有机结合存在的问题及构建经济责任审计问责一体化模式提出自己的看法。
    一、经济责任审计“定责”与党政领导干部“问责”的内在逻辑
    (一)“定责”是“问责”的前提
    清楚地界定党政领导干部所承担的责任是对党政领导干部进行“问责”的前提。经济责任审计所关注的内容是党政领导干部问责内容的重要组成部分,在对被审计单位财政财务收支真实、合法、效益性作出评价的同时,对党政领导干部的个人履职行为进行评价,并界定被审计领导干部对任职期间有关行为应负有的领导责任、主管责任及直接责任。经济责任审计评价与责任界定与对党政领导干部问责的本质要求是一致的,其评价与责任界定的结果理所当然成为问责的依据之一。
    (二)“问责”是“定责”的目的
    经济责任审计对被审计领导干部履职情况进行评价,并对其任职期间应负有的领导责任、主管责任、直接责任进行界定,其目的是为党委、政府作出科学决策和为组织人事等部门考核、奖惩、任免干部提供依据。对于审计结果中界定的被审计领导干部应负有的有关责任,如果没有追究和问责,有关责任人没有得到应有的处理,审计反映的问题依旧存在,那么“问责”就成为空谈,经济责任审计的“定责”就失去了任何意义。因此,清晰、准确地界定被审计领导干部所负有的责任,就是为了进行有效问责,促进被审计领导干部增强责任感、使命感,推动其任职地区、部门(系统)、单位科学发展。
    (三)“定责”与“问责”相辅相成
    “定责”与“问责”,相辅相成,缺一不可。准确、客观的“定责”是及时、有效“问责”的前提和基础,“问责”是“定责”的直接目的;没有“定责”就不能进行“问责”,没有进行“问责”,再准确、客观的“定责”也是徒劳。经济责任审计侧重于责任的界定,问责侧重于责任的追究。责任追究是建立在责任界定基础上的,而责任界定的结果需要通过责任追究的效果来体现。
    二、经济责任审计“定责”与党政领导干部“问责”结合不足
    (一)党政领导干部问责依据向经济责任审计结果延伸不足
    近年来,随着经济社会的快速发展,各种复杂因素引发的暴力事件时有发生,相关党政主要负责人要么引咎辞职,要么被问责免职。仔细分析这些问责事件,可以发现,鲜有真正利用经济责任审计结果对被审计党政领导干部应当承担的经济责任进行定责,而后由问责部门对其进行追究问责。审计机关在审计过程中获取的客观性证据并没有成为定责的依据,经济责任审计结果运用与问责之间并没有发生实质性的联系,问责依据向审计结果的延伸严重不足,审计和问责“两张皮”的现象较为普遍地存在。
    (二)审计质量不高成为审计问责的基础性障碍
    当前开展的领导干部经济责任审计,在审计内容上,没有把领导干部的权力运行过程及效果作为监督的重点,还是以常规的审计财政财务收支情况为重点;在审计过程中,重合规合法性审计、轻效率效果性审计,重资金管理审计、轻经济决策审计;在审计结束后,出具的审计报告内容针对性不强,审计责任界定模糊,审计评价笼统等等。经济责任审计质量普遍不高,使其难以为问责提供可以依据的客观基础,没有准确、客观的责任界定,问责部门没有充分的问责依据,进而影响了审计结果的有效运用与转化。
    (三)问责体系不健全成为审计问责的制度性障碍
    一是问责主体、形式过于单一。审计问责应是一套完整的责任体系,不仅仅局限于行政部门内部的上下级之间。从当前的引咎辞职、免职等问责案件中,可以看出,当前的责问主体都是政府,上级对下级的行政问责,在重大事故或损失发生之后,责令责任部门或单位主要负责人主动辞职、引咎辞职或免职。这种上下级之间的问责形式,在需要承担连带责任的情况下,很难保证问责结果的公正性与客观性。而当前的问责以行政问责为主,相对于法律问责,行政问责过程中有很大的弹性和较强的不确定性,在一定程度上助长了少数领导干部的侥幸心理,从而导致违纪违规问题、案件屡查屡犯,屡禁不止。
    二是问责客体不易界定。在审计报告或结果报告中,往往以某个单位或部门作为违规主体,但实际操作过程确是由具体的某个人行为人负责实施。同时,在党委、政府之间,不同层级之间、正副职之间的责任划分上有时并不明确,一些部门之间齐抓共管、协调配合或集体决策的事情,对责任的界定,尤其是领导干部个人责任的界定就非常困难,这些问题的解决需要,需要制度予以明确。如,某地出现问责事故,要承担责任的是党委还是政府?如果需要政府承担责任,那么需要几级政府承担?同时,具体有是政府中的哪个部门来承担?哪些领导要负责?是主要领导还是分管领导?承担责任的是某一个领导还是从上到下与此有关的所有领导?问责客体不明确,难以定责,问责就更难,因此必须明确党委、政府及相关部门的责任。
    三是问责范围较窄、标准不完善。当前的问责范围较窄,仅仅局限在“贪污、受贿、违规资金运用及重特大事故”等层面,而对于领导干部权力运行过程中决策管理等层面、公共资源使用的经济性、效率性和效果性层面、土地资源的节约与环境保护等等层面则问责较少。主要原因是有关问责的内容不健全、标准不完善,使得部分领导抱着“无过便是功”的心态,严重影响受托责任执行效率。因此,从某种意义上讲,加强权力运行环节的问责到监督制约环节的问责,适当扩大问责的范围,健全问责的标准已成为构建政府审计问责一体化的一个迫切命题。
    三、党政领导干部经济责任审计问责一体化模式建构
    (一)建立健全审计问责线索发现机制
    经济责任审计是推动问责工作向多层次发展、多领域延伸的重要手段,应从审计计划管理、审计内容拓展等方面考虑问责线索的发现,健全问责线索发现机制。一方面,要加强经济责任审计在审计计划管理,要突出加强对经济活动复杂、资金量大的重点部门、单位及关键岗位领导干部的审计;同时,扩大审计覆盖面,对常年未审的单位和部门进行审计,扫除审计盲区,将审计触角延伸至所有被审计对象;另一方面,要深化审计内容,要重点关注领导干部履行经济责任的过程和效果,关注重大投资项目的建设、管理、使用和效益情况,关注领导干部履行国有资产管理、监督职责情况以及人个遵守廉洁从政等方面情况,以落实经济责任为落脚点,不断从审计内容上挖掘问责问题,为问题发现、问责程序启动、问题线索移送等奠定重要基础。
    (二)逐步形成多层次的审计问责主体
    从中国的实际情况出发,我们可以从四个方面确立问责主体:一是审计机关建议问责,对直接责任人和其他责任人依规应当问责的,审计机关应当建议问责;二是监察机关依法问责,对审计机关移交的构成党纪政纪处分的,监察机关应当依法问责;三是人大代表、政协委员民意问责,对那些尚不构成党纪政纪处分的,人大代表、政协委员可以代表民意问责;四是新闻媒体公开舆论问责,对一些典型案例报道公开问责。
    
    (三)建立审计评价及责任界定体系
    要正确把握评价原则、重点及标准。坚持独立性、客观性、准确性和全面性相统一,以事实为依据,全面分析审计查证的各种情况,避免以偏概全。突出对领导干部经济行为和经济责任的评价,突出对履行经济责任有重要影响的经济事项的评价,突出对重大决策过程和效果的评价,突出对领导干部负有直接责任事项的评价。从实际出发,探索建立分类别、分地区、分部门的相对规范的经济责任评价标准和体系,准确区分直接责任与间接责任、现任责任与前任责任、集体责任与个人责任、主观责任与客观原因等界限,按照中央两办《规定》的要求,细化领导责任、主管责任与直接责任的界定标准、范围,确保审计问责落到实处
    (四)审计问责流程规范化、制度化
    要将审计问责的流程制度化,促进审计问责的规范化操作。首先,由审计部门实施经济责任审计,在审计过程中发现被审计领导干部任职期间不当履行发展经济责任、违法违纪责任、廉洁自律责任的行为,造成严重后果或影响的,审计机关可根据具体情况立即出具移送处理书,按照干部管理权限送达同级组织人事部门、纪检监察部门或司法部门;或按照责任界定体系的要求,明确责任主体、责任客体、责任等级以及相关责任人,在出具审计报告后根据责任界定结果启动问责建议。其次,问责主体依据有关规定和程序进行调查了解、取证并听取包括当事人在内的各方陈述和申辩,做出问责或终止问责的决定,在确定实施问责后,依据有关法律法规进行问责。最后,由经济责任审计领导小组办公室负责与组织人事部门、纪检监察部门或司法部门联系经济责任审计问责的后续工作,确保问责取得实效。(沈燕兵)
    
      
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