试谈经济责任审计的救济途径
范宝海（辽宁省铁岭县审计局）
党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计是一种特殊的审计，中办、国办制定实施的《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》（中办发〔2010〕32号，以下简称《规定》）共六章四十四条，阐述了经济责任审计的重要意义，是指导经济责任审计工作的纲领性文件，与行政法规具有同等的法律效力。与原有的两个《暂行规定》（中办发〔1999〕20号）相比，《规定》中新增加了许多内容，其中包括对被审计领导干部的救济途径。很多审计同仁对此进行了论述，笔者也谈谈对经济责任审计中救济途径的认识。
经济责任审计中救济途径对象包括两个：被审计领导干部和被审计领导干部所在单位或者原任职单位。救济途径的方式包括四种：申诉、行政复议、行政诉讼和政府裁决。
一、对被审计领导干部的救济途径
《规定》第三十二条：“被审计领导干部对审计机关出具的经济责任审计报告有异议的，可以自收到审计报告之日起３０日内向出具审计报告的审计机关申诉，审计机关应当自收到申诉之日起３０日内作出复查决定；被审计领导干部对复查决定仍有异议的，可以自收到复查决定之日起３０日内向上一级审计机关申请复核，上一级审计机关应当自收到复核申请之日起６０日内作出复核决定。上一级审计机关的复核决定和审计署的复查决定为审计机关的最终决定。”这项规定是经济责任审计一个较大的变化。为什么要增加对被审计领导干部的这种救济途径呢？《 <规定>宣传提纲》中明确指出：“（十二）救济途径。《规定》第三十二条明确了被审计领导干部对审计报告有异议时的救济途径。按照审计法及其实施条例的规定，被审计单位对审计决定不服的，可以申请行政复议、提起行政诉讼或者提请政府裁决。这些规定同样适用于经济责任审计。考虑到经济责任审计的特殊性，为了保障被审计领导干部的合法权益，保证审计质量，监督审计机关依法审计，《规定》对被审计领导干部对审计报告有异议的救济途径作出了规定，建立了申诉和申请复核制度。”
什么是“申诉”呢？申诉，是指公民或者企业事业等单位，认为对某一问题的处理结果不正确，而向国家的有关机关申述理由，请求重新处理的行为。申诉分两种：一是诉讼上的申诉，是指当事人、被害人及其家属或者知道案件情况的其他公民，认为人民法院已经发生法律效力的判决或裁定有错误，向人民法院或者人民检察院提出要求依法处理，予以纠正的行为。二是非诉讼上的申诉，是指公民或者企业事业等单位，因本身的合法权益问题不服行政部门的处理、处罚或纪律处分，而向该部门或其上级机关提出要求重新处理，予以纠正的行为。显然《规定》所指申诉为第二种，其具体申诉程序有待于审计署出台相关规定。
救济途径以什么方式告知被审计领导干部呢？《规定》中没有具体表述。2011年2月9日审计署网站刊登了吉林省白城市洮北区审计局张国华同志所写的《浅谈经济责任审计的救济途径和期限》认为“对于被审计领导干部，在送达审计报告时附上一份《权利告知书》，将《规定》第三十二条规定的内容写上，并用《送达回证》证明已经告知”，这样做是理解贯彻执行《规定》的一种做法，但笔者认为救济途径的表述应放在审计报告中（在审计结果报告中不体现此内容），这样做有以下三方面理由：
（一）相关法规
《规定》的制定依据是《审计法》和其他有关法律法规，而《审计法》对审计报告的内容没有具体规定；《审计法实施条例》第四十条对审计报告内容做了进一步规定，但也不是很细化；新的《国家审计准则》第一百二十三条对审计报告的内容阐述十分细化，但并没有与救济途径的相关表述，笔者认为：《国家审计准则》公布的日期为2010年9月1日，而《规定》公布的日期为2010年12月8日，国家审计准则没有相关表述也属正常，并不矛盾；《审计署关于印发主要审计文书种类和参考格式的通知》（审法发〔2011〕24号）关于审计报告的具体格式表述中，在最后说明部分写到“经济责任审计对审计报告有特殊要求的，按照相关要求办理”，而《规定》第三十二的内容应该视为“特殊要求”。
（二）保障被审计领导干部的合法权益
通过对旧两办《暂行规定》和新《规定》对比，不难发现经济责任审计中被审计领导干部和其所在单位或者原任职单位在表述顺序发生了交换，也就是说主次发生了变化，如被审计领导干部成为审计通知书和审计报告的主送对象（《<规定>宣传提纲》中有明确表述）。审计内容也发生了重大变化，《规定》第十四条内容表明经济责任审计已不在是以财政收支、财务收支为主的传统意义上的审计，而是更加侧重于对被审计领导干部的绩效审计，财政收支、财务收支审计只是经济责任审计中的一部分。由此看来经济责任审计中被审计领导干部做为主体地位其合法权益更加应该得到保障。所以当被审计领导干部个人对审计机关做出的审计结论有异议时需要合适的途径表达意见，尤其在离任审计中，审计决定中的救济途径只针对原任职单位，或者不做出审计决定的审计项目中，个人没有相应的救济途径，而《规定》第三十二条正是对此问题合理解决方式。
（三）保证审计质量，监督审计机关依法审计
经济责任审计的救济途径是对被审计领导干部和所在单位或者原任职单位的合法权益的保障同时也是保证审计质量，监督审计机关依法审计的重要措施。因为对于审计机关和被审计对象而言都不愿意启动此项规定，这意味着审计过程中存在瑕疵，双方没有对审计结论达成共识。如何能让被审计对象没有异议呢？只有严格执行审计程序，在审计过程严格把好每一关，同时接受被审计对象监督审计过程，才会更好的保证审计质量。《规定》中特别注重与被审计对象的沟通，第二十七条明确规定：审计组实施审计后，应当将审计组的审计报告书面征求被审计领导干部及其所在单位的意见。新的《国家审计准则》第一百三十八条规定：被审计单位、被审计人员对征求意见的审计报告有异议的，审计组应当进一步核实，并根据核实情况对审计报告作出必要的修改；第一百四十八条规定：审计决定书经审定，处罚的事实、理由、依据、决定与审计组征求意见的审计报告不一致并且加重处罚的，审计机关应当依照有关法律法规的规定及时告知被审计单位、被调查单位和有关责任人员，并听取其陈述和申辩。良好的沟通降低了审计风险，保证了审计质量，同时也减少了救济途径的运用机会，救济途径的增加也能促使审计机关、审计人员严格依法审计。
在具体操作上，可以参考审计决定中对救济途径的表述方法，在审计报告结尾处表述为：“***同志如果对我局出具的审计报告有异议，可以自收到审计报告之日起30日内，向我局申诉”。
二、对被审计领导干部所在单位或者原任职单位的救济途径
经济责任审计中被审计领导干部所在单位或者原任职单位的救济途径同其他审计同样包括三种：行政复议、行政诉讼和政府裁决，在审计决定的最后部分表述。《审计法》第四十八条规定：“被审计单位对审计机关作出的有关财务收支的审计决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。被审计单位对审计机关作出的有关财政收支的审计决定不服的，可以提请审计机关的本级人民政府裁决，本级人民政府的裁决为最终决定。”由此可见，这三种救济途径是针对财政收支、财务收支审计不同的处理方式。如何区分财政收支和财务收支呢？《审计法实施条例》第四条、第五条分别对两者做了定义。为了进一步对两种方式适用不同的救济途径加以说明，《审计法实施条例》第五十二条规定：“被审计单位对审计机关依照审计法第十六条、第十七条和本条例第十五条规定进行审计监督作出的审计决定不服的，可以自审计决定送达之日起60日内，提请审计机关的本级人民政府裁决，本级人民政府的裁决为最终决定”。第五十三条规定：“除本条例第五十二条规定的可以提请裁决的审计决定外，被审计单位对审计机关作出的其他审计决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼”。可见在一般审计中如何运用这三种救济途径是很明确的，但经济责任审计依据的是《审计法》第二十五条，由此可以看出在经济责任审计中救济途径是以行政复议或者行政诉讼为主。经济责任审计也包括财政收支审计，因此政府裁决这种救济途径也应当适用经济责任审计。审计结束后，如果不存在上缴财政和罚款等处理处罚措施时，只出具审计报告，不做出审计决定。
三种救济途径的期限不同。
一是被审计领导所在单位或者原任职单位对财政收支审计做出的审计决定不服，提请审计机关的本级人民政府裁决的期限是自审计决定送达之日起60日内，裁决由本级人民政府法制机构办理。裁决决定应当自接到提请之日起60日内作出；有特殊情况需要延长的，经法制机构负责人批准，可以适当延长，并告知审计机关和提请裁决的被审计单位，但延长的期限不得超过30日。（依据：《审计法实施条例》第五十二条）。
二是被审计领导所在单位或者原任职单位对财务收支审计做出的审计决定不服，可采取申请行政复议或者提起行政诉讼两种方式其中任何一种。申请行政复议的期限为自知道该具体行政行为之日起60日内。《审计机关审计复议的规定》（2000年审计署1号令，这是新修订国家审计准则后仍然保留的规定之一）第二十四条“审计复议机关应当自受理审计复议申请之日起六十日内作出审计复议决定；情况复杂，不能在规定期限内作出审计复议决定的，经审计复议机构的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。”提起行政诉讼的期限：公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出，法律另有规定的除外（依据：《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条）。
三种救济途径的具体表述格式《审计署关于印发主要审计文书种类和参考格式的通知》（审法发〔2011〕24号）中有详细说明。（范宝海）
经济责任审计中救济途径对象包括两个：被审计领导干部和被审计领导干部所在单位或者原任职单位。救济途径的方式包括四种：申诉、行政复议、行政诉讼和政府裁决。
一、对被审计领导干部的救济途径
《规定》第三十二条：“被审计领导干部对审计机关出具的经济责任审计报告有异议的，可以自收到审计报告之日起３０日内向出具审计报告的审计机关申诉，审计机关应当自收到申诉之日起３０日内作出复查决定；被审计领导干部对复查决定仍有异议的，可以自收到复查决定之日起３０日内向上一级审计机关申请复核，上一级审计机关应当自收到复核申请之日起６０日内作出复核决定。上一级审计机关的复核决定和审计署的复查决定为审计机关的最终决定。”这项规定是经济责任审计一个较大的变化。为什么要增加对被审计领导干部的这种救济途径呢？《 <规定>宣传提纲》中明确指出：“（十二）救济途径。《规定》第三十二条明确了被审计领导干部对审计报告有异议时的救济途径。按照审计法及其实施条例的规定，被审计单位对审计决定不服的，可以申请行政复议、提起行政诉讼或者提请政府裁决。这些规定同样适用于经济责任审计。考虑到经济责任审计的特殊性，为了保障被审计领导干部的合法权益，保证审计质量，监督审计机关依法审计，《规定》对被审计领导干部对审计报告有异议的救济途径作出了规定，建立了申诉和申请复核制度。”
什么是“申诉”呢？申诉，是指公民或者企业事业等单位，认为对某一问题的处理结果不正确，而向国家的有关机关申述理由，请求重新处理的行为。申诉分两种：一是诉讼上的申诉，是指当事人、被害人及其家属或者知道案件情况的其他公民，认为人民法院已经发生法律效力的判决或裁定有错误，向人民法院或者人民检察院提出要求依法处理，予以纠正的行为。二是非诉讼上的申诉，是指公民或者企业事业等单位，因本身的合法权益问题不服行政部门的处理、处罚或纪律处分，而向该部门或其上级机关提出要求重新处理，予以纠正的行为。显然《规定》所指申诉为第二种，其具体申诉程序有待于审计署出台相关规定。
救济途径以什么方式告知被审计领导干部呢？《规定》中没有具体表述。2011年2月9日审计署网站刊登了吉林省白城市洮北区审计局张国华同志所写的《浅谈经济责任审计的救济途径和期限》认为“对于被审计领导干部，在送达审计报告时附上一份《权利告知书》，将《规定》第三十二条规定的内容写上，并用《送达回证》证明已经告知”，这样做是理解贯彻执行《规定》的一种做法，但笔者认为救济途径的表述应放在审计报告中（在审计结果报告中不体现此内容），这样做有以下三方面理由：
（一）相关法规
《规定》的制定依据是《审计法》和其他有关法律法规，而《审计法》对审计报告的内容没有具体规定；《审计法实施条例》第四十条对审计报告内容做了进一步规定，但也不是很细化；新的《国家审计准则》第一百二十三条对审计报告的内容阐述十分细化，但并没有与救济途径的相关表述，笔者认为：《国家审计准则》公布的日期为2010年9月1日，而《规定》公布的日期为2010年12月8日，国家审计准则没有相关表述也属正常，并不矛盾；《审计署关于印发主要审计文书种类和参考格式的通知》（审法发〔2011〕24号）关于审计报告的具体格式表述中，在最后说明部分写到“经济责任审计对审计报告有特殊要求的，按照相关要求办理”，而《规定》第三十二的内容应该视为“特殊要求”。
（二）保障被审计领导干部的合法权益
通过对旧两办《暂行规定》和新《规定》对比，不难发现经济责任审计中被审计领导干部和其所在单位或者原任职单位在表述顺序发生了交换，也就是说主次发生了变化，如被审计领导干部成为审计通知书和审计报告的主送对象（《<规定>宣传提纲》中有明确表述）。审计内容也发生了重大变化，《规定》第十四条内容表明经济责任审计已不在是以财政收支、财务收支为主的传统意义上的审计，而是更加侧重于对被审计领导干部的绩效审计，财政收支、财务收支审计只是经济责任审计中的一部分。由此看来经济责任审计中被审计领导干部做为主体地位其合法权益更加应该得到保障。所以当被审计领导干部个人对审计机关做出的审计结论有异议时需要合适的途径表达意见，尤其在离任审计中，审计决定中的救济途径只针对原任职单位，或者不做出审计决定的审计项目中，个人没有相应的救济途径，而《规定》第三十二条正是对此问题合理解决方式。
（三）保证审计质量，监督审计机关依法审计
经济责任审计的救济途径是对被审计领导干部和所在单位或者原任职单位的合法权益的保障同时也是保证审计质量，监督审计机关依法审计的重要措施。因为对于审计机关和被审计对象而言都不愿意启动此项规定，这意味着审计过程中存在瑕疵，双方没有对审计结论达成共识。如何能让被审计对象没有异议呢？只有严格执行审计程序，在审计过程严格把好每一关，同时接受被审计对象监督审计过程，才会更好的保证审计质量。《规定》中特别注重与被审计对象的沟通，第二十七条明确规定：审计组实施审计后，应当将审计组的审计报告书面征求被审计领导干部及其所在单位的意见。新的《国家审计准则》第一百三十八条规定：被审计单位、被审计人员对征求意见的审计报告有异议的，审计组应当进一步核实，并根据核实情况对审计报告作出必要的修改；第一百四十八条规定：审计决定书经审定，处罚的事实、理由、依据、决定与审计组征求意见的审计报告不一致并且加重处罚的，审计机关应当依照有关法律法规的规定及时告知被审计单位、被调查单位和有关责任人员，并听取其陈述和申辩。良好的沟通降低了审计风险，保证了审计质量，同时也减少了救济途径的运用机会，救济途径的增加也能促使审计机关、审计人员严格依法审计。
在具体操作上，可以参考审计决定中对救济途径的表述方法，在审计报告结尾处表述为：“***同志如果对我局出具的审计报告有异议，可以自收到审计报告之日起30日内，向我局申诉”。
二、对被审计领导干部所在单位或者原任职单位的救济途径
经济责任审计中被审计领导干部所在单位或者原任职单位的救济途径同其他审计同样包括三种：行政复议、行政诉讼和政府裁决，在审计决定的最后部分表述。《审计法》第四十八条规定：“被审计单位对审计机关作出的有关财务收支的审计决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。被审计单位对审计机关作出的有关财政收支的审计决定不服的，可以提请审计机关的本级人民政府裁决，本级人民政府的裁决为最终决定。”由此可见，这三种救济途径是针对财政收支、财务收支审计不同的处理方式。如何区分财政收支和财务收支呢？《审计法实施条例》第四条、第五条分别对两者做了定义。为了进一步对两种方式适用不同的救济途径加以说明，《审计法实施条例》第五十二条规定：“被审计单位对审计机关依照审计法第十六条、第十七条和本条例第十五条规定进行审计监督作出的审计决定不服的，可以自审计决定送达之日起60日内，提请审计机关的本级人民政府裁决，本级人民政府的裁决为最终决定”。第五十三条规定：“除本条例第五十二条规定的可以提请裁决的审计决定外，被审计单位对审计机关作出的其他审计决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼”。可见在一般审计中如何运用这三种救济途径是很明确的，但经济责任审计依据的是《审计法》第二十五条，由此可以看出在经济责任审计中救济途径是以行政复议或者行政诉讼为主。经济责任审计也包括财政收支审计，因此政府裁决这种救济途径也应当适用经济责任审计。审计结束后，如果不存在上缴财政和罚款等处理处罚措施时，只出具审计报告，不做出审计决定。
三种救济途径的期限不同。
一是被审计领导所在单位或者原任职单位对财政收支审计做出的审计决定不服，提请审计机关的本级人民政府裁决的期限是自审计决定送达之日起60日内，裁决由本级人民政府法制机构办理。裁决决定应当自接到提请之日起60日内作出；有特殊情况需要延长的，经法制机构负责人批准，可以适当延长，并告知审计机关和提请裁决的被审计单位，但延长的期限不得超过30日。（依据：《审计法实施条例》第五十二条）。
二是被审计领导所在单位或者原任职单位对财务收支审计做出的审计决定不服，可采取申请行政复议或者提起行政诉讼两种方式其中任何一种。申请行政复议的期限为自知道该具体行政行为之日起60日内。《审计机关审计复议的规定》（2000年审计署1号令，这是新修订国家审计准则后仍然保留的规定之一）第二十四条“审计复议机关应当自受理审计复议申请之日起六十日内作出审计复议决定；情况复杂，不能在规定期限内作出审计复议决定的，经审计复议机构的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。”提起行政诉讼的期限：公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出，法律另有规定的除外（依据：《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条）。
三种救济途径的具体表述格式《审计署关于印发主要审计文书种类和参考格式的通知》（审法发〔2011〕24号）中有详细说明。（范宝海）
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