摘要：随着经济发展及法制化建设的不断深入，审计环境也随之变化，审计项目数量在不断增加，对审计工作的要求在不断提高，审计在国家经济发展运行中发挥“免疫系统”的作用在不断加大。如何科学整合现有审计资源成为亟待研究的课题。本文主要从审计项目资源确认、目前审计项目遇到的主要难题、资源整合的具体措施、整合资源必须坚持的原则以及对资源整合进一步思考等六个方面对审计机关特别是特派办科学整合审计资源开展研究与探索。
    关键词：国家机关  特派办  审计资源  整合

    引  言
    近年来，日益繁重的审计任务和有限的审计资源之间的矛盾愈加突出，如何科学利用现有资源并实现审计成果最大化已经成为目前审计机关亟待研究的重要课题。《审计署2008至2012年审计工作发展规划》明确提出，要“整合审计资源，做好实现科学管理的各项工作”。同时，审计环境的不断发展变化也给国家审计提出了新的挑战。审计署驻地方特派办作为国家审计机关职能的具体执行部门，其工作体现了工作内容较多、工作强度较大、工作涉及领域较广、审计对象较复杂等特点，客观要求其必须充分科学地整合审计资源。
    
    一、什么样的审计项目亟待需要进行资源整合

    对于资源整合的要求，很多审计项目都需要，但是笔者认为，以下三类审计项目亟待需要进行资源整合。这些审计项目往往都是特派办年度审计工作中的重点项目，一般具有审计范围大、参审人员众多、包含2个或2个以上子项目、需要由多个业务处室共同参与、分专业性加以完成等特点。

    （一）预算执行审计。2009年3月3日，刘家义审计长在2009年财政审计项目培训班上作了重要讲话，明确指出：“政府所有的收入和支出都是国家财政的范畴，与之相适应，我们要着力构建国家财政审计大格局。”同年，审计署调整了年度计划期间，每年11月至次年4月，利用近半年的时间集中力量开展预算执行审计。基于上述情况，特派办应贯彻落实署领导讲话精神，探索建立以财政管理审计为核心，以预算执行审计、财政转移支付审计、财政专项资金审计、财政收入征管情况审计为基础的预算执行审计工作体系，这也在客观上要求特派办必须集中整合几乎全部业务处室参加这个项目。

    （二）党政领导干部任期经济责任审计（不含企业领导干部任期经济责任审计项目）。党中央、国务院历来高度重视经济责任审计工作。1999年5月，中办、国办印发了关于对县级以下党政主要领导和国有企业领导人员实行经济责任审计的两个暂行规定。党的十六大提出，要发挥司法机关和行政监察、审计等职能部门的作用，重点加强对领导干部特别是主要领导干部的监督。从2005年开始，受中央组织部的委托，审计署逐渐把对党政领导干部经济责任审计范围扩大到省部级，审计机关需要把握被审计领导干部任职期间履行经济责任的基本情况，揭示存在的突出问题；结合审计发现的问题提出改进建议，促进被审计领导干部守法、守纪、守规、尽责，促进相关省市经济社会科学发展；向中央组织部提供相关领导干部履行经济责任情况的审计报告和审计结果报告。由于被审计对象是省部级，实际上就是对整个省市的全面审计，特派办往往需要几乎全办的工作人员参与其中，开展全方位的审计。

    （三）国家重大政策执行情况审计。党和国家在特定环境下出台了一些重大政策，审计要对这些重大政策的执行情况开展审计或审计调查，以拉动内需项目和地方政府性债务审计最有代表性。为应对国际金融危机、促进经济平稳较快发展，国家推出“4万亿”经济刺激计划，主要用于重大项目、基础设施建设和改善民生等方面。随着当时金融危机继续蔓延和深化，国家出台了积极的财政政策和适度宽松的货币政策，为我国有效应对金融危机奠定了坚实的基础。但与此同时，政府融资平台公司的管理能力与其贷款增速存在较大差距，加之地方政府财力增长的不确定性，国家经济蕴含着潜在的金融风险与财政风险，需要审计部门加大监督力度，防患于未然。为了有效了解拉动内需项目开展情况以及资金使用情况，审计署决定开展拉动内需项目审计，从资金的流向出发，将项目的绩效作为重点内容开展审计。而地方政府性债务审计的实施则是在2010年底召开的中央经济工作会议上提出的。温家宝总理在2011年1月4日听取审计署关于2010年审计工作情况汇报时，明确部署全国审计机关要集中力量对地方政府性债务进行全面审计。地方政府性债务审计的开展有利于促进防范潜在的财政金融风险，有利于推动建立健全地方政府举债融资机制，有利于促进经济发展方式转变，有利于推进规范管理。但是该项目要求对每一笔地方性政府债务资金逐一进行确认，同时还需要对债务资金的分类进行确认，往往几千甚至上万笔数据需要逐一核对并加以分析，工作量极大，审计难度空前，也需要特派办几乎全办的工作人员参与其中开展审计。

    二、实际工作中遇到诸多问题需要通过整合资源加以解决

    （一）目前审计项目实施中遇到的问题。从近年来几个由多个子项目构成的大项目实施情况来看，审计项目主要受到时间、人员、经费等方面因素的限制，多个子项目仅限于与该项目有关的资金使用情况的初步调查，审计力度、深度不够，覆盖范围较窄。从整体上看，有关联关系的各子项目之间的整合不够紧密，审计项目时间安排不够合理，一方面体现在关联项目审计的时间范围不一致，另一方面体现在单个审计项目时间安排不均衡，存在前紧后松的情况。

    （二）考核体系还没有及时完全适应项目整合的要求。目前特派办自身制定的处室考核体系基本以审计署对地方特派办考核体系为基础进行指标分解，并在其中增加自身特色内容，从指标设置上指导办内各处室有针对性地开展工作。但是，对于预算执行审计等一些需要由多处室联合参审的项目，特派办在进行业绩考核时基本还是按照原有考核体系进行，与新形势下审计项目发展的重点内容和发展趋势仍存在一定的滞后和不适应，考核体系没有完全适应审计项目发展的需要，对于解决不同部门间成果分配的研究还有待于进一步深入。

    （三）特派办各审计业务处室之间较为封闭，各自为战。在许多由多个子项目构成的大项目中，项目安排与审计成果沟通较少，在审计结果中往往出现对同一单位不同审计项目出具的审计报告彼此孤立，查处同一单位的诸多问题被反映在两个或多个审计报告之中，审计资源在一定程度上被浪费了。同时，由于审计信息内容较为单薄，往往就事论事，一事一议，缺乏宏观性、综合性的分析，审计建议往往也过于简单、缺乏建设性，审计成果无法得到体现。

    （四）受传统审计思想的影响，审计组中的人员构成以单一的财务型人员为主，过多地从单纯的会计思维角度考虑问题。在具体的审计工作中则表现为，审计人员往往仅从财务管理的角度审计和分析问题，不能把发现的问题提升到宏观的政策高度加以解决，不能通过总结整体审计项目中发现的问题，提出对一个地区、一个行业、一个系统，乃至国家经济运行和宏观调控具有指导性意义的、综合性的审计建议。

    （五）按照现行的职能业务部门所划定的审计范围有时不能满足政府审计履行其经济监督的需要，导致审计结果缺少整体分析和宏观控制的能力。如，省部长经济责任审计项目中都涉及到对于环保部门在线监测以及重点污染源的排污、治污工作情况的审计，而审计这些项目的多是财政审计人员，他们大多是财政专业或者会计专业，对于环保专业不了解或者缺乏专业性分析，而一些环保投资项目又涉及到固定资产投资的审计，如果充分整合审计资源，人尽其用，发挥其专业性的优势，达到事半功倍的效果。

    因此，笔者认为只有有效科学地整合审计资源才是上述问题的解决之道。

    三、哪些资源需要在审计项目实施过程中进行整合

    （一）从项目具体实施的特派办主办处室角度来看，资源的整合就是办内各处室间进行整合，具体体现在人力资源和组织实施的整合上，从特派办内部要对各参审业务处室进行整合，统筹人员调配、实施方案审定、审计过程控制等内容，指导整个项目实施。

    （二）从特派办整体的角度来看，资源的整合又包括了特派办之间的整合，而目前特派办之间的整合度较低，成为制约审计成果进一步发挥的原因之一；还包括特派办与审计署派出审计局之间的整合，目前这种整合更多的体现在对部长的经济责任审计项目，以及上下联动审计项目中；还包括特派办与地方审计机关之间的整合，这种整合目前主要包括人力资源、以前年度审计成果的使用以及同时开展不同层级的审计项目，以2011年初开展的地方政府性债务审计为突出表现。

    （三）合理整合各特派办之间的审计资源，发挥各特派办的特色优势，集中有效力量，开展审计的效果将非常显著。例如，以前年度实施的行业审计、对某全国性的金融机构开展的总分行上下统一审计。在各个特派办共同的努力下，能够发现和揭示整个行业或地区存在的普遍的、突出的问题，注重从体制、机制、制度层面分析问题，并就此提出有针对性、有可操作性、有建设性的审计建议，发挥审计保障国家经济社会运行的“免疫系统”功能。

    四、资源整合的具体措施

    为了搞好资源整合，需要特派办就以下内容进行整合。这种整合主要体现在特派办内部，在特派员的领导下开展的可行性较大。

    （一）调整特派办考核办法。为了适合多处室集中开展的审计项目，特派办需要深入研究审计成果分配机制，发挥团队合力的最佳效果，目前来看，较为理想的办法是加大整合项目得分项目的分数，即整合项目取得业绩所获分数要大于普通项目取得业绩的得分，通过加大分数，引起重视，促进协作。特派办应逐步建立起一个更趋公平合理的成果分配机制，统一思想，激发参审处室的团队合作意识，使整个审计组工作目标统一，避免各自为战。只有这样，才能形成全局一盘棋的有利局面。另外，在特派办处室考核中，审计成果主要体现为信息简报，其分值相对较高，而审计报告及审计建议在考核中得分较低。而整合审计项目主要是为审计署向全国人大和国务院的两个报告服务，审计成果更多的体现在审计发现问题后的整体性和建设性上，可以适度增加审计建议在考核中的比重。

    （二）统一配置特派办人力资源。在审计项目中，人是最关键的因素。有效地配置人力资源是取得项目成功的必然因素。例如，某特派办在组织审计项目过程中，打破处室界限组建业务审计组，既考虑到各业务处室的行业侧重内容和工作时间，又兼顾各审计人员的专业特长，突出每个阶段的中心任务，保障审计组的高效运转，同时还设立了综合分析小组、工作动态小组、计算机技术支持小组、质量保证小组等专业工作组，负责相关工作，由这些专业小组落实办领导小组的决议，并与署相关领导小组办公室建立良好的工作机制，及时了解审计动态。定期汇总各专业审计的工作动态，保证信息畅通，同时能够及时准确地掌握各审计组的工作情况，确保审计的时效性。

    审计人力资源的整合，要围绕提高人员的个人素质和工作主动性，最大限度地发挥整体合力来进行，可以在综合考虑业务专长等因素的基础上打破处室界限，对审计人员进行统一调配，按照“块块包干、条条为主”的原则进行分组，全面实行审计组长负责制，参审人员只对小组组长负责，统一在组长的指导下开展工作。同时本级小组组长负责决定组内人员调配，处长不能调配人员。审计组、审计小组、审计人员，总体审计、分块审计和审计事项的分层负责的机制，做到了人人有任务，个个有责任。

    通过上述方法为审计项目带来诸多益处。一是分工被明确细化。将特派办办领导、相关处室人员等全体参审人员的工作内容、承担责任作了明确划分。二是工作流程得以确定。对审计项目工作流程中涉及到的关键点、重点环节落实到人，进一步加强了内部控制。三明确进度要求。对提交审计实施意见、上报相关报表、汇总报告等均提出了具体时间要求，使参审人员做到心中有数，更好地发挥审计资源效能。

    （三）进一步加强审计项目的计划管理整合。要提高审计业务管理的科学性和规范化程度，特派办就必须进一步加强和改进审计项目计划管理，切实解决管理中存在的不适应审计业务发展需要的突出问题。审计署在年度工作要点中提出了要对审计项目加强计划性的要求，对应特派办层面，则应实行审计项目计划管理职能与实施职能相分离；实行预算管理，加强审计成本控制；改进计划执行过程中的信息反馈和业务指导；实行计划执行情况考核和审计项目后评估制度。通过采取这些措施，进一步强化对审计项目的管理力度，使特派办的参审处室及每一个参审人员都要做到明确审计目标，整合审计内容，用科学的方法统一安排审计项目，以期在现有资源下取得最大的审计成果，避免造成审计资源的闲置和浪费。当然，也必须认识到，目前无论是特派办还是地方审计机关都存在审计项目（特别是经济责任审计项目）的中长期规划难以确定、临时性项目安排较多的困难，给审计机关有效调配资源、统筹全局工作带来一定的难度。而且，随着经济责任审计的覆盖面不断扩大，离任审计向任中审计推进，对审计立项计划性的要求也越来越高、越来越迫切。

    （四）重视审计实施方案制定的整合。随着我国财政体制改革的深化，很多审计项目的内涵和外延都有了相当大的扩展。为此，在制定审计实施方案时，一是要保证方案的指导性和可操作性。在时间安排上，审计组应增大调查及编制审计实施方案的比重。在充分摸清情况的基础上，确立审计的重点，找准定位，明确方向。应将整个审计任务按资金运动环节细分，既要有总方案更要有明细方案，各方案之间要力求做到互相对应，确保整个审计实施方案具有指导性和可操作性。二是方案要形成合力。很多审计项目是由多个子项目构成的，子项目的方案要在完成总项目总体要求的基础上再突出自身的特点，各自独立没有联系的方案就是严重缺乏整合性的，容易出现参审部门各自为政，没有合力可言。

    （五）加强特派办内部审计成果的整合。一是以审计信息、审计报告为主要内容，充分利用以前年度审计成果以及今年开展的各个项目审计成果，加强宏观分析和综合研究，提炼信息要点，坚持重大违法违纪问题查处和体制、机制问题的分析研究并重，打造精品审计信息。二是对特派办审计档案等资料的有效利用。在审计项目正式开展前，参审人员应对办内审计档案等审计资料进行分类整理后有效利用。审计人员应注重对审计档案的学习与回顾，利用审计档案所揭示的问题或感知到的审计线索对即将开展的审计提供帮助支持，使同一类型的项目审计更具有借鉴性。

    （六）加强审计系统内部成果的整合。一是做好各审计组与牵头司局的纵向沟通、各项目之间的横向沟通、与兄弟特派办之间的沟通，将行业、地区、项目的总体分析和具体审计项目的个案分析有机结合，实现审计成果的沟通整合。二是对地方审计机关的成果整合。特派办应与地方审计机关互相借鉴成功经验，交流提高效率之工作方法，做到信息共用、成果共享。统筹地方审计力量，提高监督整体效能。应充分利用地方审计机关以前年度对关联项目的审计资料，借鉴地方审计机关的审计经验和做法，提升目前开展审计项目的工作效率和效果。

    （七）充分整合外部资源。利用和发挥财政、税务部门等被审计单位，以及其他执法执纪部门的信息资源和内审人力资源、社会审计资源，充分挖掘可利用的资源成果，着力为审计服务。在社会资源的整合上，借用人才，发挥专业人员的作用。由于目前多个整合审计项目的领域涉及到政府管理和事业发展的各个方面，为了提高审计质量、防范审计风险，当前应结合审计力量的实际状况，对部分审计项目实行外聘专业技术人员参与审计的做法。这样既可以解决审计资源不足的问题，提高效率，又可以通过传帮带培养审计人员的实际工作能力，为确保审计质量，取得科学、真实、准确的审计证据奠定基础。现阶段，工程投资领域、环境保护领域、法律领域等多方面都需要审计人员加以关注，但专业性上的欠缺以及结论的非权威性都对审计人员提出了要求，通过外聘专业技术人员甚至专家型人才，利用其权威性、专业性的分析能够进一步提升审计成果。

    （八）充分整合利用其他权威部门的成果及现代研究的成果。其他权威部门的成果如人大、政协财经委等方面专家型代表的评价，其意见是非常专业和具有深层次的。同时，邀请相关研究机构的专家学者和有关部门的管理人员，介绍审计项目所在地及项目内容的总体情况、目前管理过程中存在的突出矛盾和问题，以及国际相关领域的研究成果，帮助审计人员尽快熟悉审计项目的特点和规律，提高分析、查找问题的敏锐性。

    （九）整合建立突破团队。对于某些可能在项目中遇到的大案要案线索，有时存在难以在短期内突破的情况，需要特派办根据不同专业、筛选具有查处大案要案经验的人员建立总预备队，起到突击队的作用，利用其经验和专业知识进行分析研究，找准切入点，快速反应，形成重点突破，提升审计成果。

    （十）实现信息资源的有效整合。如今，被审计单位广泛使用计算机管理系统及审计机关广泛使用计算机审计系统的状况，为审计人员进行信息的搜索、传递、处理和反馈提供了有利条件。而信息的完备性、传导的流畅性，在审计项目的管理中具有决定性的意义。特派办构筑审计信息平台，形成审计信息的共享机制，便于及时交换各种信息，更将有助于审计项目的有效推行。特派办应利用先进的计算机技术、审计专网等手段，搭建一个访问便捷、交流通畅、成熟完善的审计资料共享平台，保证各个审计组能够随时随地共享其他成员的审计资料和审计经验，方便审计人员之间互相交流，互相启发，拓宽审计思路。

    五、资源整合必须坚持的原则

    笔者认为，特派办在进行资源整合的过程中，应坚持以下原则：

    （一）规范性的原则。主要体现在特派办对于资源整合的项目应加大审理复核力度，实现审计项目的规范性。负责审计质量把关的法规部门应开展现场审理复核工作，及时认真复核审计证据和工作底稿，把好质量关，同时还可以督促审计小组的团队精神。例如，某特派办实行了将审理人员全部分配到审计组中的做法，在熟悉掌握审计工作动态的基础上，随时解答业务处提出的问题。此种做法改变了以往审计项目现场审计结束后，再进行审理复核的传统做法，实行即时审理。审计人员完成一个审计事项后，审理人员马上进行审理复核，在审计现场纠正存在的审计质量问题，对审计项目实行全程质量监控。及时汇总分析可能发生审计质量问题的环节，及时提出防范意见和措施，指导审计人员严格按照审计署相关工作的要求和国家审计准则进行审计。

    （二）连续性的原则。主要体现在审计项目的安排要有连续性，当然这需要特派办在年初工作安排阶段就要加以考虑并向审计署汇报沟通。通过连续对一个对象进行审计，可以较为完整、全面地了解审计项目的具体开展情况，对于上一年度审计过程中发现问题的整改予以监督。坚持审计对象的相对稳定，坚持按照“全面审计，突出重点”的要求，扩大审计覆盖面，并注意每年的审计重点和审计目标之间相结合，并注意内容安排、时间要求的协调统一。同时，还要适度保持参审人员的连续性，对于在之前项目中参与审计并取得较好业绩的审计人员应继续保持在下一个审计组中。

    （三）统一性的原则。整合项目应按照《中央（部门）预算执行情况“上下联动”审计暂行办法》的要求，做到“五个统一”，即统一组织、统一协调、统一进点、统一实施、统一交换意见，努力实现审计资源的有效整合和审计信息的充分共享，形成信息共享、成果共享、上下协调、左右联动、纵横结合、齐头并进的审计一体化工作机制。

    （四）效果性的原则。特派办开展审计项目应在保质量的前提下多出成绩，围绕审计主题，找准切入点，努力多出“标准件”。应当更加兼顾审计成果的普遍性与特殊性。在审计成果的反映方面，应当注重普遍性与特殊性问题的兼顾，出一些更具前瞻性的信息。

    （五）责任性的原则。整合后的审计项目应突出集中领导，各负其责，审计人员主要负有以下四个方面的责任：一是审计责任。参加审计的人员，必须对所负责的审计事项的质量负全责，保证所审事项全面准确，不出现质量问题。二是保密责任。审计人员必须做到严守秘密，保证所取得的各项数据和资料的安全，不得泄露被审计单位的商业秘密和与审计有关的情况，不得私自接受新闻媒体的采访等。三是廉政责任。审计人员必须严格遵守以“八不准”审计纪律为主要内容的廉政纪律。四是职业责任。针对审计组组成人员来自于不同处室、难于管理等特点，审计人员必须树立一盘棋的思想，服从分配，服从管理，严格遵守各项纪律，文明审计，积极工作，客观公正、如实反映审计查实的问题，及时报告审计中发现的重大问题，不得私自截留和放掉问题。

    （六）研究性的原则。要特别注重两个整合项目之间的联系，如预算执行审计与省（市）长经济责任审计的衔接。预算执行审计与省（市）长经济责任审计是当前特派办年度审计工作的重点内容，两者有着十分密切的联系。合理有效地做好预算执行审计，有助于省（市）长经济责任审计的开展，提高工作效率，减少工作成本。特派办应探索以省（市）长经济责任审计为主体，结合开展预算执行审计的组织模式，以进一步整合审计资源，降低审计成本，提高审计效率。如何突破人员、时间的瓶颈，科学整合审计资源，提高审计工作效率，是摆在特派办面前需要解决的问题。应及时总结项目开展过程中好的经验，思考存在的问题，积极探索解决办法，努力提升审计成果。

    六、总结

    科学整合审计资源，能够切实降低审计成本，有效提高审计工作效率，提高审计质量，提高审计工作层次和水平，能够加大审计监督力度，加强审计队伍自身建设，更能促进审计人员深入剖析国家宏观经济问题，充分发挥审计的“免疫系统”功能，促进国家经济社会又好又快发展，对于加强经济风险防范和管理，维护国家经济安全起着重要的作用。（马文辉 纪兵 孟林）


    参考文献：
    [1]张炳功、崔振龙等.关于财政审计大格局的实践与思考，审计研究简报，2010，（8）
    [2]崔振龙.公共财政制度下的政府审计，中国审计，2002，（3）
    [3]刘正均.财政审计一体化研究.审计研究，2009，（1）

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