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谈党政主要领导干部经济责任同步审计的重点及责任评价
牟遥(审计署驻南京特派办)
 
【时间:2011年07月27日】 字号: 【大】 【中】 【小】
    【摘要】自1999年至今,经济责任审计工作已经开展了10余年的时间,在取得了显著成效的同时,对党委主要领导干部经济责任审计的缺失,也造成责任的界定难、落实难、整改难,一方面削弱了经济责任审计的效果,另一方面也不利于反腐倡廉工作的推进。因而,开展地方党政领导干部同步审计十分必要。而审什么、如何确定责任这两大难点在同步审计中就更为重要。本文从审计实践出发,提出同步审计的重点应是以围绕党政领导权力运行的轨迹为主线,以重大经济决策和事项为中心,以财政资金为主体,分别从决策和执行两个层面区分党政领导的责任。同时提出对同步经济责任审计的评价只有科学选择标准,坚持客观、效益、经济责任为主的原则,才能正确界定领导责任,才能真正发挥经济责任审计的免疫系统功能。
    【关键词】  经济责任  同步审计  重点  评价

    1999年5月,中共中央办公厅、国务院办公厅下发了《县级以下党政领导干部任期经济责任审计暂行规定》和《国有企业及国有控股企业领导人员任期经济责任审计暂行规定》,标志着经济责任审计作为一项监督制度全面推开。2010年12月,国务院颁布《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》正式将经济责任审计扩大到省部级官员,至此下到乡镇级、上至省部级党政领导干部,以及国有企业法定代表人,都纳入法定审计范围。经济责任审计通过对被审计领导干部履行经济责任过程中存在问题所应当承担的直接责任、主管责任、领导责任的界定,将结果作为干部考核任用的重要依据,很大程度地推动了反腐倡廉工作。1998年至2010年10月,审计机关在经济责任审计中查出领导干部个人经济问题金额20多亿元,各级党委和干部管理、纪检监察部门参考审计结果,对4%的问题人员给予了免职、降职、降级、撤职和其他处分或责任追究,其中移送纪检、监察和司法机关7200人。中国开展经济责任审计的实践表明,把监督管理检查贯穿领导干部任职的全过程,用动态审计的方法及时发现问题、纠偏改错,不仅能尽早解决问题,避免造成更大的失误和损失,而且会让领导干部时时处处感受到用权必受监督,逐步树立自觉接受监督的意识。
    在经济责任审计工作发展的同时,我们也应该看到,由于起步晚、实践不足、经验少,目前的经济责任审计还存在着很多缺陷,其中较为突出的一个方面就是对党委主要领导经济责任审计的缺失。
    一、 对党政主要领导开展同步经济责任审计的必要性
    (一)当前未能实现同步审计导致的一些问题。
    责任难以落实到位。现阶段对政府主要领导进行审计而没有同步开展对党委领导的审计,使得经济责任审计监督的“公平性”和警示作用未能得以最大化的体现。由于各级政府都是在党的领导下开展工作的,尤其是一个地方发展的思路、重大决策等基本都是由党委会形成的,作为执政党,尽管民主集中制、集体负责制是我党重要的组织和工作原则,但毋庸置疑,党委主要领导在各地的决策中基本处于首要位置,其往往是党委会的最终拍板者,承担着当地经济社会发展的重大方针、思路的最终决策人的角色。因此,缺乏对党委主要领导经济责任进行界定的审计是不完全的。同时,尽管按照惯例行政首长一般都担任党委副职,但相对党委主要领导而言仍处于从属地位,只审行政首长不审党委主要领导,很多问题尤其是党委会层面决策产生的问题的责任就难以落实。经济责任难以真正落到实处,就不能使经济责任审计对权力的制约作用很好地发挥。
    干部监督管理体系不完备。干部的监督管理应当包括组织监督、纪律监督和经济监督。组织人事、纪检监察和审计部门有着各自职责特点,组织人事部门通过将对干部的考核管理与纪检监察的纪律监督、审计部门的经济监督结合起来,纪律监督、审计部门的经济监督服务于组织人事部门的组织监督,三者合理分工、密切配合,才能完成监督管理的任务。在《中国共产党党内监督条例(试行)》等组织纪律和不断完备、纪律监督不断强化的形势下,由于对党委主要领导的经济责任审计的缺失,导致干部监督管理体系不够完备,尤其是在当前以经济建设为中心,加快转变经济发展方式的过程中,经济监督日益彰显其在干部监督管理中的核心地位,更要求在对行政首长开展经济责任审计的同时开展对党委主要领导开展同步审计,以共同完成干部监督管理的任务。
    (二)通过同步审计对党委主要领导进行经济责任审计的依据。
    现行法律明确规定要开展对党委主要领导进行经济责任审计。中共中央办公厅、国务院办公厅2010年12月印发的《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》(以下简称《规定》)第二条“党政主要领导干部经济责任审计的对象包括:(一)地方各级党委、政府、审判机关、检察机关的正职领导干部或者主持工作一年以上的副职领导干部”。以法定形式明确了地方各级党委领导是经济责任审计的对象。         
    党的有关文件确认了对党的领导进行经济责任审计。党的十六大提出,加强对权力的制约和监督,重点加强对领导干部特别是主要领导干部的监督,加强对人财物管理和使用的监督,发挥司法机关和行政监察、审计等职能部门的作用。党的十七大提出,健全经济责任审计制度。党的十七届四中全会通过的《中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》指出,党内存在不少不适应新形势新任务要求、不符合党的性质和宗旨的问题,一些领导干部特别是高级干部中发生的腐败案件影响恶劣,一些领域腐败现象易发多发。加强权力的制约和监督、预防和惩治腐败是经济责任审计的职责所在。
    (三)开展同步审计的理论与现实意义。
    对党政主要领导进行同步经济责任审计,一方面体现出用权必受监督的法治理念,另一方面有利于准确划分经济责任,体现权责相当、权责对等的理念。同时,国家审计要走中国特色之路,要在各个领域不断探索创新,对党委领导进行经济责任审计也是“免疫系统”理论的创新,这是审计实践和理论的发展,同时这也是我党人事干部管理组织监督的一项创新。
    二、同步经济责任审计关注的重点内容
    《规定》第十五条和第十八条分别就地方各级党委和政府主要领导干部经济责任审计的主要内容和关注的重点做出了相应的规定。基于《规定》作为现阶段经济责任审计工作的指导性文件,内容具有一定的概括性和原则性,笔者认为在经济责任审计过程中应该从不同的角度出发,重点关注以下方面内容。
    (一)从横向上看,也是经济责任审计的主要内容上,应该以财政资金为主线,关注资金、资产和投资的合法、安全、效益。
    一是财政资金的真实合法与效益。财政收入支出的真实、完整和准确及财政预算的管理;政府性债务的规模、支出结构以及负债的变动趋势、投向、风险管理等,以及现阶段与地方政府性债务密不可分的政府投融资平台的运营情况;土地管理中,落实国家宏观调控政策情况及土地出让金的征收、管理和使用情况。
    二是国有资产安全和效益。包括国有资产、资源如矿产资源、能源等的出让、转让,重大国有企业改制。
    三是重点资产投资。包括政府性投资项目决策、建设情况,重大基础设施建设项目如各种公路、地铁、机场等建设情况。
    (二)从纵向上看,也是经济责任审计的本质,应该紧紧抓住领导干部权力运行的轨迹,关注领导干部决策。
    经济责任审计除了审计有没有贪腐等经济问题,更主要的是审计领导任内有没有决策失误,有没有造成政府的损失,有没有乱花纳税人的钱——前任审计长李金华曾痛心疾首地说过:“有的领导干部贪污几百万,最后被判了刑,大家拍手称快,但有的领导干部大笔一挥,造成决策或管理失误,可能一下就损失十几个亿。”这一段话形象生动地表明了决策审计在经济责任审计中的重要意义。
    在审计中要紧抓“决策”这一主线,首先要着眼于以梳理被审计地区的经济社会发展思路为起点,沿着思路查找决策事项,从决策事项开始实施“顺藤摸瓜”的审计思路。重点关注制定、贯彻执行中央和上级的路线、方针、政策等的决议、决定和措施;事关区域经济和社会发展的中长期规划;对区域经济建设、社会发展等涉及全局的重大问题作出的决策。其次是以决策机制、决策执行和决策执行结果为审计切入点,关注决策机制是否健全有效、决策程序是否民主公开、决策内容合理合法、决策结果是否达到预期目的。此外,应重点关注“实事工程”、“政绩工程”和“试验田”等重大决策事项,主要审查是否存在因决策失误造成损失浪费和国有资产流失等问题。
    决策中还要关注的一个重要内容就是领导干部个人遵守财经纪律和廉洁自律情况,重点关注政府投资领域、土地出让、特许经营权出让、市场准入、政府补贴或扶持项目、政府采购中有无个人以权谋私、利用个人影响干预市场经济活动的行为。
    (三)从侧重点上看,应基于党政领导的身份不同有所区别。
    根据目前经济管理中党委决策、政府执行的形势,在同步审计中应有所侧重。
    1.对党委领导审计突出决策审计。侧重于重大经济事项决策、宏观经济管理方面,即贯彻执行中央和上级党委重大经济政策情况,以及当地重大经济和社会发展决策的效果、重大投资项目的决策程序和效果等方面。要检查贯彻执行国家经济政策情况和宏观经济管理活动是否存在短期经济行为;要检查决策时要紧紧围绕本级党委和政府工作中心和当地宏观经济调控的总体目标,关注经济社会发展中的突出矛盾,要把关系经济发展的突出问题作为审计工作的重点。
    2.对行政首长的审计突出执行审计。侧重于对党委重大经济决策事项的落实和执行情况、任期内当地经济和社会发展各项指标变动情况,以及地方财政财务收支活动的组织管理体制情况等。按照党委管重大决策,政府贯彻执行的原则,突出看执行的规范性、有效性和建设性。重点关注政府在预算管理、资产管理、民生建设、政府投资、土地管理、环境管理方面存在的问题,执行有关经济决策、财经法规、内控制度情况及日常财务管理情况等。
    三、同步审计评价
    审计评价作为经济责任审计结果报告的重要组成部分,更是这一监督行为的核心组成部分,其是否客观公正、合理、适当将直接影响到领导干部任期责任的解除,是干部考核的重要参考,对领导干部的前途有着重大的影响。因此如何做好同步审计的评价及其重要。
    (一)评价的原则。
    由于目前在经济责任审计评价实践中,普遍存在经济责任难界定,评价标准不统一等问题。因而,对党政领导干部的评价更应坚持实事求是、客观公正。
    一是实事求是、注重实效的原则。审计工作要一分为二,要实事求是地把握和反映领导干部履行经济责任的情况,成绩要肯定,过错要指出。同时,提高做好评价还要注重实效,经济责任审计的目标主要是规范工作,审计中要特别关注倾向性、苗头性、普遍性的问题,针对制度、体制、机制上存在的问题提出政策建议比单纯发现问题、单纯提供审计结果更重要,通过审计发现些微观的问题,进而聚集、归纳、概括,形成一些宏观的政策具有更高的价值。在做审计评价时要注意把握被审计单位所处地区的经济环境相联系。如在评价决策目标实现程度时,不仅要与其前期情况和任务指标完成情况相比较,还要注意与其所在所处地区经济发展状况这一大背景进行比较,通过横向和纵向比较,对决策事项进行公允、客观地进行评价。     
    二是客观公正、与时俱进的原则。审计既要正视现实,也要尊重历史。不同发展阶段有不同的价值取向,在审计过程中要加强分析,要客观地、历史地、公正地分析经济责任。评价要做到与时俱进,既要全面贯彻中央、上级的规章制度、法规、政策,也要考虑到的发展实际,提高准确性、预见性,对于及时发现问题有着积极的作用。同时要注意国家和上级政策对决策的影响,由于国家和上级有关政策变化调整因素对被审计领导干部来说,是不可控因素,如果政策调整对决策目标的实现程度影响较大,在对决策效果进行评价时应给予客观、真实、全面的陈述。如一些地方对某些重大投资决策程序正常,且操作规范,由于受国家宏观经济调控影响,致使项目投资效益差甚至投资失败,造成损失的,则可采用写实的方法进行评价。
    三是经济责任为主、兼顾其他责任的原则评价。紧紧围绕经济责任进行评价,这是审计的职责和审计人员所拥有的技术手段两个方面所决定的。审计机关对地方党政领导干部实施的经济责任审计,检查和评价的是经济行为和经济责任,应紧紧围绕领导干部的任期实绩,通过对任期内财政资金管理责任、经营管理责任、重大决策责任等情况的审计,分析各项实际工作和经济指标的真实数据,与任期目标相对照,评价在被审计者任期内,经济效益的实现程度及被审计者个人的主观努力程度。此外,要进一步发挥经济责任审计在促进完善干部管理体制方面建设性作用,着力解决当前存在的权力不明、责任不清,评价不准、追究不力等现实问题。
    (二)评价标准。
    《规定》第三十三条“审计机关应当根据审计查证或者认定的事实,依照法律法规、国家有关规定和政策,以及责任制考核目标和行业标准等,在法定职权范围内,对被审计领导干部履行经济责任情况作出客观公正、实事求是的评价。审计评价应当与审计内容相统一,评价结论应当有充分的审计证据支持”。同步审计更重要的任务是要划分责任,而且要对党委领导的责任作出界定,因此,在依法审计的前提下,与其他审计评价选取的依据又应有所区别。
    1.国家的政策、法律法规。依法审计、依法行政这是首要的原则。任何人从事任何经济活动都必须在国家的法律法规和政策允许的范围内进行,其取得的经济效益必须具有合法性。因此,审计人员在作审计评价时,首先应当选择国家的政策和法律。
    2.党的政策、规定,不包括已上升为国家意志即法律的规定,如党的纲领、党的代表大会决议,《共产党员内部监督条例》,以及党内的其他规章制度、办法。一般说来在其他形式的审计中,对审计结论的界定一般不采用党的规章制度,因为在其没有上升为国家意志前,不具有普遍适用性,且一般也不具备法律规范的假定、后果、法律适用等规范构成。但在同步审计中,尤其是对党委主要领导的经济责任进行评价时,在法律法规的前提下,不但而且应当将党的规章制度作为重要的评价依据。这是党的领导地位和党员领导干部应当发挥先锋模范作用的地位所决定的,也是党的纪律所要求的。
    3.责任制考核目标和行业标准等。地方党委领导干部和政府领导干部涉及的经济责任不尽相同,都有虽然未上升为法律,但基于政治义务而产生的具体管理规定、办法、制度和评价标准。同时,现阶段党政领导与国家或上级所签订的经济责任状、承诺书,如节能减排目标责任书、各项经济指标等等也是判断经济责任的重要标准。
    四、同步任期经济责任审计需要研究的其他问题
    (一)应当吸收其他审计的成果。
    我国现有的审计形式有财政审计、金融审计、财务审计、专项审计、专案审计和经济效益审计等多种审计形式。这些审计与审计调查评价、鉴证的内容,大多与任期经济责任审计的内容密切相关,并有一定的交叉、重复。为了避免重复审计,减少被审单位的负担,同时提高审计工作的效率,同步经济责任审计可以尽量利用其他审计的成果。有条件时,还可以将不同的审计交叉、结合进行。如近几年审计署统一组织特派办开展的省长任期经济责任审计有的地方就结合财政收支、预算执行、政府债务审计等进行,取得了较好的效果。根据审计目标和重点的不同,可以利用以往其他类型审计的结果作一些补充调查。但注意不能简单取代,更要结合审计目标做好评价。尤其是经济责任审计涉及到对“人”的处理问题,因此对所查问题必须查清因果、落实责任。
    (二)加大效益审计的力度。
    经济责任效益审计主要是对党政领导干部在履行经济决策权、管理权、执行和监督权的过程中对公共资源的使用和管理的经济性、效益性和效果性的审计。从某种意义上说,就是对领导干部决策的效益审计。在效益审计中要着力关注以下内容:关注领导干部在转变经济增长方式和提高效益方面发挥的作用;关注领导干部是否为追求短期政绩,搞劳“形象工程”和 “政绩工程”;关注领导干部在提高基本公共服务均等化方面的作用,重点关注教育、医疗卫生、社会保障等的建设是否与当地经济社会发展水平相适应;在民生方面关注领导干部在社会保障资金投入、社保体系建设和弱势群体社保问题和“三农”资金的投入力度与政策出台力度方面的作用,关注是否存在与民争利、有损民生的问题。
    开展同步审计,使得审计监督对象更完整、审计内容更全面。目前这一制度刚刚开始起步,合理确定审计重点,科学进行评价有助于形成公正、合理的审计评价,只有合理评价、分清责任,才能真正地使经济责任审计在“问效”基础上实现“问责”,才能在经济责任审计领域真正发挥免疫系统功能。(牟遥)

    主要参考文献:
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