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浅议审计风险与廉政风险的产生与防范
钱扬林(江苏省南京市审计局)
 
【时间:2011年07月27日】 字号: 【大】 【中】 【小】
    
    
    【摘要】审计机关加大对重大违法违规问题的查处力度,推动了廉政建设和反腐败工作,充分发挥保障经济社会健康运行“免疫系统”的功能。然而,由于个别审计机关负面事件的发生,审计人员面临着较为严峻的审计风险与廉政风险。审计人员必须在充分理解审计风险和廉政风险深刻内涵与辩证关系的基础上,分析风险产生的五个重点环节,并对症下药,从四个方面有针对性采取措施加以防范。
    【关键词】审计风险  廉政风险  免疫系统

    近年来,审计机关自觉地服务于经济社会发展大局,加大对重大违法违规问题的查处力度,推动了廉政建设和反腐败工作,充分发挥保障经济社会健康运行“免疫系统”的功能。然而,由于个别审计机关所谓的“这种门”、“那种门”事件的发生,极少数审计人员不遵守廉政纪律甚至违法乱纪问题的产生,像多米诺骨牌一样,极大地破坏了审计机关的整体形象,产生了严重负面影响,社会反响极坏。审计人员面临着较为严峻的审计风险与廉政风险。笔者拟从审计业务的角度,通过对审计一线工作实践的思考,浅谈如何通过控制审计风险,来防范和化解廉政风险,着力增强审计自身免疫功能。
    一、审计风险和廉政风险的概念厘定
    所谓审计风险,简言之,审计就是检查和揭示问题,能否检查深入,是否揭示到位,不但影响到审计项目的质量,也会产生审计风险。就审计风险而言,通常分为固有风险、控制风险和检查风险,检查风险也是审计风险重要组成部分。审计人员检查和揭示问题时,由于审计能力不及等客观因素会产生审计检查风险,同时由于主观不作为也会产生审计检查风险。
    所谓廉政风险,是指由于审计权力运行过程中存在寻租的可能,致使审计人员主观不作为进而降低审计工作质量,由此对审计工作造成的潜在影响。法律赋予审计机关检查、评价、处理处罚、公告、移送处理等审计监督权。审计权力运行涉及审计项目的各个环节和参与审计项目的各级人员,权力寻租的可能贯穿于审计工作的全过程。因此,审计人员主观不作为的廉政风险也贯穿于审计活动的全过程,
    笔者认为,审计风险包含廉政风险,廉政风险是审计风险的重要组成部分。主观不作为引发的审计风险不但影响审计工作的质量,也是廉政风险的直接诱因,根源是审计权力运行存在寻租的可能,催生了审计人员主观不作为意识,进而产生廉政风险;同时,由于廉政风险的存在,又对审计机关的形象、审计工作的质量以及审计人员自身的发展造成直接影响,又进一步放大审计风险。只有掌握审计活动中权力运行存在的各个环节,有效阻止审计人员主观不作为的权力寻租可能,才能控制审计风险的放大,有效防范和化解廉政风险。
    二、审计风险与廉政风险产生的重点环节分析
    (一)项目计划存在“审不审”的权力
    《审计法》赋予了审计机关确定年度审计工作重点,编制年度审计项目计划的权力。审计机关在制定年度审计项目计划时,除安排本级人民政府和上级审计机关下达的审计任务外,各级审计机关都有自定审计项目的权力,而且存在较大的自由裁量空间。在安排审计项目时,哪些单位安排审计,哪些单位不安排审计,没有统一的要求,存在“审不审”的权力寻租风险。
    (二)项目现场实施存在力度“深不深”的权力
    现场审计是否查深查透是影响审计质量的一个关键因素。《国家审计准则》虽然对现场审计提出了操作规范,但如何抓住审计重点和判断可能存在舞弊问题未能做出具体规定。审计人员是否严格执行审计实施方案采取有效审计方法进行查证、初步发现问题后是否进一步查实,涉及需要改变审计目标、审计重点和重要审计事项时能否主动提出变更审计实施方案的,很大程度上依赖审计人员的主观行为,存在“深不深”的权力寻租风险。
    (三)审计结果存在问题“报不报”的权力
    《国家审计准则》规定,项目实施结后,一般由审计人员向审计组提交审计工作底稿反映审计发现的问题,部门负责人听取审计发现的审计问题汇报,由审计组长或主审代拟起草向审计机关提出审计组的审计报告。这里涉及三个环节存在权力寻租风险:一是审计人员提交的审计工作底稿是否避重就轻、隐匿一些审计发现的问题;二是审计组提交的审计报告是否实事求是、如实反映审计工作底稿记录的内容;三是经部门负责人修改过的的审计报告是否客观公正、评价是否文过饰非。
    (四)审计处理存在“妥不妥”的权力
    《审计法》规定,对违反国家规定的财政收支、财务收支行为,依法应当给予处理、处罚的,在法定职权范围内作出审计决定或者向有关主管机关提出处理、处罚的意见。这里存在一是应该给予处理处罚的问题是否下达审计决定进行了处理处罚;二是由于财经法规对审计问题的定性、处理处罚存在可轻可重弹性,下达的审计决定在处理处罚的适当性方面就存在处理处罚上具有选择余地,存在处理处罚轻重的主观选择。
    (五)涉嫌犯罪嫌点线索存在“交不交”的权力
    《审计法》规定,对被审计单位的有关行为违反财经法规,审计机关有权对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予处分,提出处分建议;对被审计单位的有关人员涉嫌犯罪的,依法出具移送处理书,移交纪委或司法部门追究刑事责任。由于审计手段的局限性,对在审计过程中发现的一些嫌点线索短时间内难以厘清,对相关责任人是否需要追究党政纪和法律责任判断不准确,但审计人员、审计组长或审计业务部门主观上可决定是否移交,存在涉嫌犯罪嫌点线索“移不移””的权力寻租风险。
    三、防范审计风险和廉政风险的对症措施
    由于业务部门存在现场实施力度“深不深”、审计结果 “报不报”、审计处理“妥不妥”、嫌点线索“交不交”的权力,决定了业务部门的审计人员存在主观不作为的可能,为此,应着重控制好以下几个关键环节,并明确具体控制内容和方法,并落实好具体责任人。
    (一)审计实施方案环节
    审计实施方案是一个审计项目实施的龙头,是审计项目质量优劣的基础,是防范审计风险和廉政风险的最前沿工作,因此应首先做好对审计实施方案的控制。此环节控制的责任人应该是项目组长或主审、部门分管负责人、审计机关审理机构的审理人员。具体来说,实施方案控制的主要内容包括:一是审计目标是否明确、具体。二是审计内容是否全面,重点是否突出。三是审计方法和人员分工是否恰当。
    (二)审计现场实施环节  
    审计现场实施的主要工作就是通过收集审计证据反映审计查证问题,控制好审计证据的收集过程和审计证据反映的内容,就可以控制好审计现场的实施因此审计现场控制的关键在于控制好审计证据的收集过程和反映内容。此环节控制的责任人应该是审计参审人员、项目组长或主审、部门分管负责人。现场实施环节最为重要的就是审计取证,具体来说,审计取证控制的具体措施:一是检查审计实施方案是否执行到位。二是实施现场建立审计人员之间互相检查校对的习惯。三是审计组内部要建立起严格的复核制度。四是建立部门负责人审核制度。
    (三)审计报告环节
    审计报告是反映一个审计项目的审计结果材料,是审计现场工作的基本结束,审计发现能否得到全面反映,能否站在更高的层次对问题进行归纳、整理恰当反映,取决于审计报告是否内容完整、事实清楚、结论正确、用词恰当、格式规范等。审计报告是审计项目质量的极为重要的环节,此环节控制的责任人应该是项目组长或主审、部门负责人、分管局领导、审理机构的审理委员会(重大项目局领导亲自把关)。具体来说,审计报告控制的具体措施:一是建立召开审计结果讨论会制度。二是严格执行审核审理制度。重点是由审计组长和审计组所在部门负责人对审计报告进行审核。三是充分论证,严格把关。对重要审计项目,一定要通过审计业务会议进行审议。
    (四)审计处理环节
    审计处理是审计权力运行的重要环节,是业务部门行使审计自由裁量权的最直接体现,是审计工作发挥作用的最终体现,审计机关控制好这个环节,就可以防止部门在运行审计权力过程中的主观不作为行为。此环节控制的责任人应该是项目组长或主审、部门负责人、分管局领导、审理机构的审理委员会(重大项目局领导亲自把关)。具体来说,审计处理控制的具体措施主要包括:一是由主审复核各审计人员的反映审计查证问题的审计工作记录,重点复核查证的问题在工作记录是否提出了具体的处理、处罚或移送意见等;二是由部门负责人对具体问题的定性、处理、处罚或移送进行审核,审核出具的审计决定书和审计移送处理书的完整性等。三是审理部门应根据审计机关审计有关制度的规定,尤其对审计报告中反映的审计查证问题未出具两书的情况,提出具体的审理意见。四是对重大问题的处理、处罚、移交或不出两书进行处理、处罚或移交的情况,采取要么由局领导亲自把关、要么由审理委员会召开业务会议进行讨论等形式,决定是否出具两书;四是对审计建议的采纳情况和两书的执行情况,由审计组长或主审追踪结果,部门负责人监督落实,审计机关的督察部门进行追踪回访。(钱扬林)
    
     
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