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加强农业审计监督 推动农村经济发展方式转变
蔡飞(审计署驻武汉特派办)
 
【时间:2011年07月27日】 字号: 【大】 【中】 【小】
    
    摘  要:“三农”问题是关系党和人民事业发展的全局性和根本性问题,当前,我国正处于加快转变农业农村经济发展方式的关键时期,国家出台的强农惠农政策多,资金投入量也逐年加大。在这一过程中,审计作为经济社会运行的“免疫系统”,如何更好地发挥其作用,是值得深入思考的问题。本文从监督、促进和参谋三个方面分析了农业审计推动农业和农村经济发展方式转变的重要作用,并对农业审计促进农业和农村经济发展方式转变的切入点和途径作了初步探讨。

    关键词:农业审计;经济发展方式;转变;切入点;途径

    加快经济发展方式转变是党的十七大提出的战略任务,是新形势下的一个崭新课题,不仅涉及到工业和城市,同样也涉及到农业和农村。长期以来,我国农业和农村沿袭了粗放式的经济发展方式,不仅造成大量的资源浪费,也带来了严重的环境污染。面对新时期要素成本上升、资源能源紧缺、生态环境压力加大、收入差距扩大等挑战,我国以往的农业和农村经济发展模式已不能适应新的形势,加快农业农村经济发展方式转变成为推进农业农村经济又好又快发展的必然要求。当前,我国正处于加快转变农业农村经济发展方式的关键时期,作为经济社会运行的“免疫系统”,审计发挥着不可替代的作用。本文就农业审计在推动农业农村经济发展方式转变中的作用、切入点和途径做一探讨。

    一、农业审计推动农业农村经济发展方式转变的重要作用

     “三农”问题是关系党和人民事业发展的全局性和根本性问题,党中央高度重视,实施了一系列强农惠农政策。从我国农业和农村经济发展现状来看,在党中央、国务院的坚强领导下,“三农”工作成效显著,农业保持良好发展态势,农民收入较快增长,农村公共事业增速发展。尽管我国农业和农村经济发展取得一定的成效,但我们必须认识到,我国当前农村经济落后的状况并没有得到根本改变,农业依然是我国经济发展最薄弱的环节,在农业农村经济发展的过程中还存在着许多问题,如农业生产方式粗放、科技含量低、技术装备落后,农业综合生产能力低,农业基础设施建设滞后,农村生态环境破坏严重等,这些问题严重制约了农业和农村经济的发展。要从根本上解决这些问题,关键是要推动农业农村经济发展方式的转变。审计凭借其宏观性、独立性、强制性和建设性等特点,在提高涉农资金使用效益、促进强农惠农政策落实、维护农民切身利益、推动经济发展方式转变等方面发挥着独特而重要的作用。

    一是发挥监督作用。“三农”资金是我国财政支出中比重较大的支出,包括农业综合开发资金、扶贫资金、种粮补贴资金等,其资金量大,涉及范围广,且呈稳步增长的趋势。如何保证涉农资金的安全完整,提高涉农资金的使用效益,促进涉农政策的落实到位,农业审计发挥着重要的监督作用。按照温家宝总理关于“财政资金运用到哪里,审计就跟进到哪里”的要求,对涉农资金的运用、项目建设管理、政策落实情况进行全方位的审计跟进,做到“跟紧”、“跟深”、“跟全”,及时发现农业农村经济发展方式转变中出现的各种问题和风险,揭露各种违纪违规行为,切实发挥审计“免疫系统”的功能。

    二是发挥促进作用。审计的一项重要职责就是要及时向被审计单位通报审计过程中发现的问题,并分析原因,提出整改建议,促进被审计单位边审边改、集中整改、依法促改。通过审计督促整改,可以规范涉农资金的管理及使用,完善强农惠农资金管理机制,保证农业农村经济发展方式转变的政策及时执行到位,使财政涉农资金在促进经济发展方式转变方面更加有效,更好的服务于农业农村经济社会的发展

    三是发挥参谋作用。审计具有宏观性的特点,可以从更高的层次认识和把握审计中发现的问题。通过农业审计,可以总体把握财政涉农资金的投入和使用情况,正确反映各级政府推动农业农村经济发展方式转变所采取的措施及其成效,同时发现政策执行中出现的偏差,以及体制性障碍、制度性缺陷和管理漏洞,进而从体制、机制、制度等方面提出改进和完善意见,为制定农业农村经济发展宏观政策提供参考依据,更好推动农业农村经济发展方式转变政策措施的贯彻落实。

    二、农业审计推动农业农村经济发展方式转变的切入点

    农业农村经济发展方式的转变是一项系统工程,要使农业审计更好地服务于农业农村经济发展方式转变,我们应深入分析我国农业农村经济发展面临的新情况和新问题,准确把握推动农业农村经济发展方式转变的切入点。

    (一)从加强农业农村基础设施建设入手。

    农业农村基础设施建设是农业农村经济发展方式转变的基础性工程。农业基础设施建设项目主要包括农田水利建设、土地开发整理、加固病险水库堤坝、高标准基本农田建设等,农村基础设施建设项目主要包括农村水电工程建设、道路建设、能源工程建设、通讯工程建设,以及教育、卫生、文化事业等服务设施。加强农业农村基础设施建设,就是夯实“三农”基础,增强农业和农村发展后劲。
    近年来,我国政府在改善农业农村基础设施建设方面的资金投入不断增加,农业审计不仅要关注这部分资金的管理使用情况,也要关注这些项目的立项审批、建设管理等环节,审查是否存在违反审批程序、土地政策、环保政策和工程质量管理规定等问题,是否存在项目分散、重复的问题等。通过农业审计,督促相关部门按照规定用途拨付、使用资金,保证农业农村基础设施建设质量,确保农业农村基础设施建设发挥应有的作用。

    (二)从推进农业产业结构调整入手。

    农业产业结构调整是加速农业农村经济发展方式转变的推动器。我国的农业产业结构调整就是在以市场引导为基础的前提下,政府制定并实施积极有效的农业产业政策,引导农业生产者积极主动地按市场需求组织生产,使农业结构朝着有利于经济可持续发展方向演化的产业优化与升级过程。

    为了推动农业产业结构调整,政府制定了许多政策,如价格政策、投资政策、产业政策、奖励政策和税收政策等,同时也投入了大量的资金。我们在农业审计中,一方面应从宏观制度层面关注这些政策的制定及执行情况,分析政府制定的农业产业政策是否科学合理,有无与农业产业结构调整的要求相矛盾的地方,有无违背市场经济运行规律的问题;另一方面还应从微观层面关注项目立项和管理情况及农业产业结构调整资金的管理和使用情况,看项目立项是否与调整农业产业结构的重点、方向一致,看资金分配是否符合政策目标,是否有利于满足市场需求、提高农业产业效益等。通过农业审计,推动中央和地方各级政府关于农业产业结构调整政策和措施的贯彻落实,达到推进农业产业结构优化升级的目标。

    (三)从推动农业科技创新入手。

    农业科技创新是加快转变农业农村经济发展方式的重要支撑。特别是在当前资源能源紧缺的情况下,加强农业技术的研究和开发,加快农业技术的推广和普及,对提高农业水利化、机械化、信息化水平,提高土地产出率、资源利用率和农业劳动生产率具有十分重要的意义。

    推动农业科技创新是农业审计推动农业农村经济发展方式转变的一个重要的立足点。农业审计要重点关注政府对农业科技创新及成果转化的资金投入情况,包括直接的投入和以税收优惠、信贷支持等方式的投入,以及资金使用和管理情况等。从预算安排、资金投向方面进行分析,看财政资金是否用于支持农业科技创新和成果转化;从项目立项、管理建设等方面审查农业科技园、特色农产品基地建设、农业龙头企业等,看政府对其相关的支持政策是否合理,是否执行到位等;从资金的使用和效益等方面审查政府投入到农民培训、农业科学技术推广应用、农民专业合作经济组织发展等方面的资金,看资金投入是否取得实效。通过农业审计,推动财政资金最大限度的向农业科技创新方面倾斜,提高农民自主创新能力,推进农业科技进步,增强农民和农业市场竞争能力,加快农业农村经济发展方式的转变。

    (四)从改善农业农村生态环境入手。

    改善农业农村生态环境对农业农村经济发展方式的转变具有重要的意义。农业审计要从农业农村经济发展过程中保护生态环境资金管理使用情况、相关政策落实情况、目标实现情况等方面入手,在资源节约、生态建设和污染治理等方面加强审计,揭露政策执行及资金管理使用环节中存在的问题,对于重点生态工程建设的资金和质量管理要加大审查力度,看项目建设是否带来了生态效益,是否对生态环境起到改善作用等。通过农业审计,改善农业农村生态环境,推动农业农村经济发展方式的转变。

    (五)从促进农村社会事业发展入手。

    农村社会事业包括义务教育、文化生活、医疗卫生、社会保障、扶贫救灾等,是农民群众精神层面的需求,关系到农民群众的切身利益。促进城乡教育均衡发展,丰富农民文化生活,提高农村医疗卫生保健水平,健全完善社会保障体系,是农业农村经济发展方式转变的客观需求。

    农业审计工作应加大对农村社会事业方面的审查力度,保护好农民群众的切身利益。一是加强专项资金管理使用情况的审计监督,特别是涉农补贴资金的审计监督,保障专项资金的安全完整,规范资金管理及使用,使资金真正用到被救助、被扶持、被保障者身上;二是加强对农民最关注、反映较大的问题情况的审计监督,特别是农村教育资金、公共卫生资金等,查处乱收费、加重农民负担的问题,促进规范收费行为,保护好群众利益;三是加强对国家有关政策措施落实情况的审计监督,及时发现宏观调控政策等执行过程中存在的问题,使群众切实得到政策的实惠,促进农民增收、农业农村经济发展。

    三、农业审计推动农业农村经济发展方式转变的途径

    为在新形势下更好的发挥审计的“免疫系统”功能,我们要结合我国当前的经济形势和发展趋势,以促进农业农村经济发展方式转变为契机,努力寻求农业审计创新转型的途径,不断提高农业审计服务农业农村经济发展方式转变的能力和水平。

    (一)以科学发展观为指导,坚持“民本审计”的理念。
    农业审计服务转变农业农村经济发展方式,既要着眼推动经济发展方式的转变,又要着力维护人民群众利益。在审计工作中,以科学发展观为指导,坚持把最广大人民群众的根本利益和促进农业农村经济发展方式转变作为审计工作的基本着眼点,把涉及农民切身利益的资金审计作为重点,把是否有利于促进经济发展方式转变、是否有利于促进农业农村经济又好又快发展、是否有利于促进提高农民生活水平,作为查处问题、提出建议的重要标准,确保各项强农惠农政策真正落到实处,农民利益得到保障。

    (二)合理配置审计资源,扩大农业审计覆盖面。
    当前农业审计工作必须拓展审计内容,在职责范围内,最大限度的发挥审计的独特优势和功能,切实推进农业农村经济发展方式转变。要扩大农业审计领域,应充分发挥地方审计机关的审计力量,合理配置审计资源。地方审计机关对所辖地域内的农业总体情况相对容易把握,审计干部对当地情况相对较熟悉,可立足于当地农业、农村经济发展和农民增收的大局,集中力量,突出重点,有计划地组织开展对扶贫资金、水利资金、农业综合开发资金、种粮补贴资金等“三农”资金的全面“跟进”审计,实现对各级各类“三农”资金的全程监督。

    相比地方审计机关,特派办农业审计领域有一定的局限性,但是特派办可以站在更高的层次,从维护国家经济社会安全的更为宏观的角度出发,对全部“三农”资金的把握、“三农”政策的实施、经济责任及资金效益等情况进行审计监督。特派办农业审计要紧紧围绕党和国家的财政经济工作中心,明确总方向、总思路、总目标,有针对性的选准政策执行、制度运行和资金使用等关键切入点,审计的重点应放在:一是紧紧围绕中央各项“三农”政策,加强对政策制定和落实情况的审计和审计调查,特别关注政策措施是否具有针对性,地方制定的相关政策是否与中央政策一致,以及中央政策与地方实际情况是否适应等问题;二是加强对农业专项资金的审计和审计调查,重点关注农村基础设施建设、生态工程项目、农村社会公共事业等方面,提高涉农资金管理水平和使用效益,促进增强农业抗风险能力、可持续发展能力,促进农村社会公共事业的发展和民生状况的改善。三是加强对审计情况的研究分析,促进完善各项“三农”政策措施。同时,特派办与地方审计机关要加强沟通和交流,一方面,在项目安排和实施过程中尽量避免行业、地域、时间上的重复交叉,地方审计机关侧重于微观审计“跟进”,特派办侧重于宏观审计监督;另一方面,要实现资源共享,地方审计机关审计发现的突出问题可作为特派办进行专项审计和审计调查的重点,同时特派办审计发现的问题也相应可作为地方审计机关关注的重点。

    (三)创新农业审计思路,坚持监督与服务相结合。

    审计部门如何进一步加强农业审计监督,更好的服务于“三农”,当务之急是要在新形势下准确把握农业审计定位,在发挥已有的监督约束、查错纠弊和批判揭露作用外,进一步促进服务性作用、建设性作用的发挥。

    一是农业审计内容上要兼顾宏观需求和微观需求。农业审计具有一定的特殊性,既关系着政府强农惠农政策目标的实现,又关系着广大农民的切身利益。因此,从审计内容来看,一方面要考虑党和政府的宏观需求,近年来,我国不断加大对“三农”的支持力度,实施了一系列强农惠农政策,农业审计内容应全面覆盖这些政策,并站在政府的角度关注政策制定的合理性和科学性,以及政策执行的效果、效率和效益,为领导宏观决策服务;另一方面是要考虑农民的微观需求,重点关注农民关心的、反映强烈的问题,如农民收入的提高、农村环境的改善等,加强对现行强农惠农政策落实情况的审计监督,使农民切实享受到政策。

    二是与经济责任审计相结合,强化对基层权力运行的制约和监督。涉农资金投入是否到位、管理是否有序、能否达到预期的效果,关键是决策,而决策的关键又在各级、各单位的主要负责人,特别是基层干部。通过农业审计与经济责任审计的结合,及时发现和揭示涉农资金运行中的领导决策问题,对重大违法案件和经济犯罪线索,落实问责制,追究有关单位和人员的责任,促进反腐倡廉建设,促进“三农”政策的落实,促进涉农资金投入到位、管理有序、发挥效益,促进领导干部树立正确的发展观和政绩观,为推进经济发展方式转变服务。

    三是强化效益审计。加快农业农村经济发展方式转变,最根本的是要促进经济发展由粗放式向集约式转变,实现速度、效益、质量的统一,充分发挥审计在推动转变经济发展方式中的作用,就必须更加重视开展效益审计。农业审计要对政府涉农资金、涉农项目的经济性、效益性、效果性进行全面、综合的审计,注重从政策执行、资金使用、资源利用等方面对其经济效益、社会效益、生态效益做出客观的评价。要通过效益审计,推动农业农村经济发展方式的转变,实现农业农村经济社会又好又快发展目标的最大化。

    (四)创新审计工作方式方法,提升农业审计质量。

    一是要创新审计工作方法,建立以政策为重点、以资金为主线、以效益为目标并结合专题调研的绩效审计工作方法。在审计工作中,重点抓住项目立项和管理、资金投入和拨付、资金管理和使用三个环节,审计监督各部门执行党和国家各项政策措施的落实情况,分析、评价、考核政策实施和农业资金使用的效益情况。同时,审计过程中可结合专题调研形式,深入基层、走访农户,在了解国家涉农政策的落实和执行情况的同时,调查掌握农民的真正需求,通过深入研究,揭示体制性障碍、制度性缺陷。

    二是创新审计成果转化机制,扩大审计成果作用覆盖面。农业审计要注重加强审计回访,督促审计整改,确保政策执行的到位和资金使用效益的发挥,充分发挥审计成果服务转型发展的作用。同时,要在把握农业农村经济发展趋势的基础上,有针对性地对重大政策贯彻落实、重大项目决策建设运行过程中出现的制度不完善、管理不健全的问题予以审计和揭示,并深入分析产生问题的原因,提出有针对性的解决办法和建议,及时将审计成果转化为服务政府决策的信息,从而在更高层次发挥审计的作用。(蔡飞)
    
    参考文献:
    [1]景东华:《树立科学审计理念 促进经济发展方式转变》,中国审计,2010(24)。
    [2]刘家义:《认真履行审计监督职责 促进经济发展方式转变》,审计研究,2010(5)。
    [3]卢荣春:《发挥审计“免疫系统”功能 推动经济发展方式转变》,中国审计,2010(22)。
    [4]熊德平:《农业产业结构调整的涵义、关键、问题与对策》,农业经济问题,2002(6)。
    [5]周玉新:《低碳经济时代转变农业经济发展方式探析》,农业经济,2010(4)。
 
    
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