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浅谈审计监督与人大监督如何有效对接
孙晋同 李振芹(江苏省徐州市铜山区审计局)
 
【时间:2011年07月26日】 字号: 【大】 【中】 【小】
     
    探索审计监督与人大监督有机对接,是新形势下审计监督工作发展的客观要求。在经济领域中,国家审计监督与人大财经监督具有一脉相承、辨证统一且不可替代的关系。前者有“经济卫士或经济医生”之称,后者有“财政收支管家婆”之说,二者相互作用促使国民经济宏观调控措施的不断加强与完善,促进国民经济沿着健康、稳定的轨道有序发展。一方面,通过对接,审计监督可以为人大监督提供依据,使人大监督更具针对性、有效性,提高监督的效率和效果。另一方面,通过对接,人大监督利用审计监督的资料和成果,可以促进审计监督成果的转化利用,提升审计监督的层次和水平,有利于促进审计工作水平和质量的提高。下面仅就对接的可行性与机制谈点粗浅看法。
    一、对接的必要性与可行性
    审计事业经过三十多年的发展,其监督模式也发生了根本的变化。特别近年来财政预算执行审计与财政决算审计也得到了空前的发展,这就为国家审计监督与人大财经监督的对接创造了充要条件与现实可能。
    1、加强对财政经济的监督需要两者对接。财政经济的实质是国家经济。在我国,人民代表大会是国家权力的象征。国家的钱怎样筹集、怎么开支、产生什么样的效益,理应由人民说了算。然而,“人民”是一个十分广泛的概念,国家花钱不可能在全国或者一定区域内一个一个地问“人民”,因此,这就要求能够代表人民意志的“人民代表大会”代表人民对国家预决算的编制、执行情况实行财经监督,同时,也要求能够代表人民意志的“国家审计监督机关”定期对财政收支的真实、合法、效益及国有资产的保值增值情况进行监督分析并定期向人民汇报。两种监督的对接有利于财政经济的健康、快速发展,有利于增加财政开支的客观性、科学性与透明度,获得“好钢用在刀刃上”的资金使用的超值回报。
    2、实现人大对预决算由形式监督向实质监督转变需要两者对接。从一个我国与某国的一对结为友好城市的市长互访故事中发现,为什么外国的市长能不能出国、开销多少、办什么事情,要由其本国人民说了算;而为什么我国的市长在外国市长因没有预算到出国经费而不能出国的情况下,还有权慷慨地对外国市长的旅行费用大包大揽,原因只有一条:就是我国人大进行实质性监督的力度还很乏力。如果将国家审计监督与人大财经监督对接起来,那必将使“人民管理国家事务,人民当家作主”的权力再次产生一个新的飞跃,让“绩效财政”的强有力调控功能得以充分发挥,让“一窝蜂乱上项目”的重复建设在人民的审议声中得以避免,让以牺牲环境为代价而追逐短期效益的“短视症”在人民的评议声中得以根治,从而在人民的全面参与下打牢经济社会可持续发展的厚实基础。
    3、进一步完善国家审计监督制度需要两者对接。在审计监督中,利用各种审计资源产生的优秀工作成果,呼唤直接为人大常委会服务。若在预算执行审计中发现了错弊,人大常委会就可直接利用审计中揭露出来的问题对有关责任人进行质询;若在审计中发现了好的典型经验或研究总结出了好的对策措施,人大常委会就可批转政府及其有关职能部门推广或对正在执行中的预算进行间接地修正规范。如果两种监督实现对接,这些成果就会成为优势共享、资源共用的“粘合剂”;如果两种监督不能对接,这些成果就有可能因为方方面面的主客原因的影响或左右得不到利用,甚至在萌芽状态中消失或被束置高阁而出不了“笼子”。
    4、国家审计监督与人大财经监督的“同根性”决定了两者对接是合理的且是可行的。从监督的内容上讲,人大财经监督就是指人大对国家财政经济运行情况所进行的监督活动,其中对财政预决算的审批监督是其实质性监督的主要内容。国家审计监督就是指审计机关对国家财政资金和社会公共资金的筹集、管理、使用、效益等情况所进行的追踪监督活动,其中对财政收支预决算的监督是审计工作的龙头项目。两种监督内容的“一致性”,就为他们的对接提供了“天然的螺丝与螺母”。这种对接的成功,不仅是两种监督相互补充、产生同鸣的基础,而且也是突出人大监督法律地位,强化人大监督职能的必要手段,更是推进国家民主政治建设、实现中华民族伟大复兴的必然选择。
    二、 对接的机制保障
    任何一项政策措施的运行,都需要一套良好的控制机制保驾护航,否则,政策措施运行过程中的“跑调或开小车”现象将无法避免。国家审计监督与人大财经监督对接制度的出台也是一样,必须在一套完整有效的控制机制状态下运行才能奏效,不然就会因为其“螺丝与螺母”口径不一致,而导致“管道大量跑水”,影响监督效能的正常发挥。
    (一)应当理顺审计管理体制。根据《地方组织法》第六十四条规定:“县级以上的地方各级人民政府设立审计机关。地方各级审计机关依照法律规定独立行使审计监督权,对本级人民政府和上级审计机关负责”。而不是直接向权力机关负责。这种体制,既不能保证审计监督权的独立性,也不能确保审计机关主动地为人大及其常委会在审查批准预算、监督预算执行、评议监督干部等工作过程中及时地提供有关具体资料,从而影响人大及其常委会监督工作的质量。因此,应当明确人大及其常委会审计制度的法律地位,建议全国人大修订《地方组织法》或作出决定,将现属政府的各级审计机关隶属于各级人大常委会,作为人大常委会的工作机构,直接向人大常委会负责。在管理体制没有到位前,可以考虑在人大常委会增设审计监督工作委员会,组织或委托审计机关进行审计监督,以此强化和提升审计监督。
    (二)切实落实人大监督权。一是人大要切实加强预算监督。人大应成立专门的预算审查机关,集中一批精通预算、和审计的专家学者,加强调查研究,实行预算审查的专家负责制,直接对政府财政预算的合法性、真实性、效益性进行审查监督,把人大对预算的审查和审批落到实处,解决人大预算监督运动场而流于形式的问题。二是要制度上构建对“一把手”的问责监督机制。人大“问责”政府是“一切权力属于人民”思想的体现,而问责“一把手”则是应对我国行政首长负责制的现实选择。我国行政制度要求“一把手”掌握全局、“负总责”,与此相应,也赋予了其更多的权力。行政首长拥有所辖公共事务的自由裁量权和最后决定权,有的“一把手”身兼多职,既是决策者、执行者,又是监督者,集中了人财物等重要权力。“一把手”被赋权过重的客观事实,使人大问责重点由政府转向政府“一把手”成为必然。所谓从制度上构建对“一把手”的问责监督,就是要在法律上明确规定,人大基于监督对象的履职情况对 “一把手”进行定期质询和年度信任评议表决,对其过错、过失实施追究。定期质询由常委会负责,以构成对“一把手”的经常性监督;年度信任表决由人大全体代表对政府进行一年一度的评议并进行信任表决,一旦产生不信任表决,“一把手”应当立即辞职。只有这样,人大及其常委会才能充分运用经济责任审计结果及其他审计发现的问题进行问责、评议和信任表决。
    (三)完善制度建设,形成对接的长效机制。一是完善审计工作报告制度。政府及审计部门除按审计法的规定向人大及常委会报告预算执行审计工作报告和审计发现问题整改落实情况的报告外,还要建立经济责任审计和重大项目审计结果的报告制度及审计项目计划的协调沟通机制,以利于人大及常委会更好、更及时发挥监督职能。二是建立预算编制审计制度。规定财政部门编制的预算草案在提请人大常委会审议前,必须经过审计部门审计;或审计部门提前介入预算草案的编制。三是建立审计结果公告制度。对于审计机关开展的预算编制审计、政府投资项目审计、预算执行审计、效益审计、经济责任审计等,应向社会公布审计结果,从而把审计监督与人大监督、舆论监督、社会监督有机结合,增强审计监督的实效。审计计划报告制度。必要时,审计机关在制定审计项目计划时应征求人大的意见。(孙晋同 李振芹)
    
    
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