简体 | 繁體 | English | 网站地图
   
当前位置: 首页  >  审计之窗  >  综合论坛 > 正文
 
论体制机制制度审计的困惑与出路
王天喜(审计署驻武汉特派办)
 
【时间:2011年07月26日】 字号: 【大】 【中】 【小】
    
    内容摘要:党的十七大以来,如何在总结过去审计实践经验的基础上,深入贯彻落实科学发展观,促进经济发展方式转变,是摆在广大审计工作者面前的一个重大而严竣课题。在这种形势背景下,刘家义审计长适时提出了“审计免疫系统功能”论,要求审计干部着力关注经济体制机制制度方面问题。但从目前的审计实践看,审计人员仍存在不少困惑,审计工作仍停留在“穿新鞋,走老路”上,要想取得突破,还需要广大审计人员进一步探索出路,本文试图从这些方面谈谈个人的浮浅看法。一、开展体制机制制度审计的主要困惑:(一)体制机制制度是国家发展改革委员会研究的课题,为什么审计部门要予以关注?(二)体制机制制度方面的问题是产生违纪违规违法问题的原因,还是结果?(三)既然体制机制制度是新时期审计应重点关注内容,为什么在开展工作时审计人员如此艰难?二、审计人员产生困惑的主要原因(一)不能正确理解审计职能职责。(二)不懂得体制机制制度的含义。(三)不能胜任体制机制制度审计。(四)被审计单位认识不到位。三、体制机制制度审计的出路(一)正确定位审计职能职责(二)充分认识体制机制制度审计的重要意义(三)准确把握体制机制制度的含义(四)熟炼掌握体制机制制度审计技巧(五)适时完善相关审计法律法规。
    关键词:体制 机制 制度 审计职能 审计职责

    所谓体制机制制度审计是指审计人员在审计过程中着力关注体制性障碍、制度性缺陷和管理漏洞,促进被审计单位规范管理、完善制度,切实发挥审计、的建设性作用。党的十七大以来,如何在总结过去审计实践经验的基础上,深入贯彻落实科学发展观,促进经济发展方式转变,是摆在广大审计工作者面前的一个重大而严竣课题。“逆水行舟,不进则退”,在这种形势背景下,刘家义审计长适时提出了“审计免疫系统功能”论,要求审计干部着力关注经济体制机制制度方面问题。但从目前的审计实践看,审计人员仍存在不少困惑,审计工作仍停留在“穿新鞋,走老路”上,要想取得突破,还需要广大审计人员进一步探索出路,本文试图从这些方面谈谈个人的一孔之见。
    一、开展体制机制制度审计的主要困惑
    在审计工作中,大多数审计人员很想关注体制性障碍、制度性缺陷和管理漏洞,但客观地讲,在这一过程中存确实存在很多困惑。这些困惑如不解决,势必造成体制机制制度审计将永远停留在口头上,难以落实在行动中。
    (一)体制机制制度是国家发展改革委员会研究的课题,为什么审计部门要予以关注?
    根据八二宪法的有关规定,审计署于1983年9月15日正式成立的,是当时国务院29个组成部门之一,在国务院总理领导下,对国务院各部门和地方各级人民政府及其各部门的财政收支,国有的金融机构和企业事业组织的财务收支的真实、合法和效益进行审计监督。但早在审计署成立之前的1982年3月8日,五届人大决定设立国家经济体制改革委员会,是国务院组成部分,专门研究、协调和指导经济体制(含机制制度)改革,同年5月21日正式成立,其主要职权是:综合研究经济体制改革与经济发展,科技进步,对外开放的关系,研究城市改革与农村改革的关系,并提出对策和建议;组织有关部门和地区拟定全国经济体制改革的中长期总体规划和年度综合实施方案等;在1998年3月的机构改革中,“体改委”浓缩为“体改办”,最后在2003年“撤销”,其改革职能并入国家发展改革委员会。既然国务院有专门研究体制机制制度的部门,为什么还要我们审计机关来研究、关注?审计署是不是越俎代庖,想在国务院里争取更高的地位和话语权?这些问题是部分审计人员的不解之惑。
    (二)体制机制制度方面的问题是产生违纪违规违法问题的原因,还是结果?
    自前任审计长李金华同志提出审计工作要回答“是什么、为什么、怎么样、怎么办”,审计人员就一直在思考体制机制制度方面的问题,且已基本形成比较成熟的共识。例如,在看待一些屡查屡犯的问题时,主要从体制机制制度方面进行分析,查找原因、提出建议,这在以前的审计报告、审计信息、审计风暴中都有体现。现在提出“关注体制性障碍、制度性缺陷和管理漏洞”,是作为问题,还是作为产生问题的原因?如果作为产生问题的原因,那审计人员早就是这样做的,还有“老调重弹”的必要吗?如果作为结果(即问题本身),哪原因又是什么呢?这一连串问题,是审计人员又一心头之惑。
    (三)既然体制机制制度是新时期审计应重点关注内容,为什么在开展工作时审计人员如此艰难?
    很多审计人员都想按署党组确定的方针开展审计工作,在审计或审计调查中重点关注对体制机制制度问题,但在严酷的现实面前,他们惘然了、畏缩了,往往为了收集体制机制制度方面的相关证据到处求爹爹、磕奶奶,经常四处碰壁,与查处违纪违问题形成巨大的反差。例如,为了揭示现行体制下天然气开发利用中存在的问题,我们在对某省进行审计调查中,省政府确定发展改革委牵头协调,但发展改革委只召集相关部门和单位开了一个进点会就不了了之,我们审计人员到相关部门和单位调查时,衩调查单位往往以种种理由百般阻挠,不介绍情况、不提供资料数据,特别是一些民营企业和外资企业,甚至不接电话或者接了电话后说几句就搁在一旁,……;应有尽有、花样繁新,牵头的发展改革委也不愿意出面协调解决,审计人员则心恢意冷。这到底是审计理论有问题,还是审计执行力有问题?这是审计人员的又一不解之惑。
    二、审计人员产生困惑的主要原因
    审计人员产生困惑的原因很多,归纳起来,主要有认下几个方面。
    (一)不能正确理解审计职能职责。不少审计人员误认为审计职能就是监督,政府审计职责就是对国务院各部门和地方各级人民政府及其各部门的财政收支,国有的金融机构和企业事业组织的财务收支的真实、合法和效益依法进行监督,甚至简单地理解为审计就是查账,发现违纪违规问题并进行处理这是审计人员的天职,进行体制机制制度审计既不属审计职能范畴,又不是审计职责的内容,无法律依据。
    (二)不懂得体制机制制度的含义。从李金华审计长的“是什么、为什么、怎么样、怎么办”到刘家义审计长的“免疫系统功能”,已历时多年,均涉及体制机制制度问题,但什么是体制机制制度?他们之间的关系如何?没有多少人能坐不来研究,大多是想当然或人云亦云。因此,在审计时表现在:一是不知道如何进行体制机制制度审计,仍按习惯性思维开展工作,仍一头扎进账本,就事论事,捡了芝麻丢了西瓜;二是不认同体制机制制度审计,认为体制机制制度是因而非果,不少同志仍留恋过去查几个偷税漏税的问题、被审计单位来求情说好话的光景,认为这样很在意义;三是不情愿开展体制机制制度审计,认为对被审计单位没有约束力、威慑力,开展工作来阻力很大。
    (三)不能胜任体制机制制度审计。与传统审计相比,体制机制制度审计对审计人员的素质提出了更高的要求,而审计机关成立了20多年,审计队伍的年龄结构和审计人员的知识结构均存在老化现象,他们的看家本领是查处违纪违规违法问题,但对于体制机制制度问题,不少审计人员甚至概念不清,更无从谈起有针对性地开展工作,所以工作起来非常吃力,有时不得要领、抓不住实质,不象查处违纪违规违法问题那么得心应手,审计人员的素质难以胜任体制机制制度审计的要求。遇到困难时,不是迎难而上、开拓创新,而是打“退堂鼓”。
    (四)被审计单位认识不到位。体制机制制度审计之所以迟迟打不开局面或流于形式,被审计单位也负有不可推卸的责任。审计人员查处违纪违规违法问题,可以处理、处罚,对被审计单位具有威慑力,几乎所有的单位在这方面都存在问题,审计人员只要抓住其中的一两个实质性问题,被审计单位就非常害怕,就非常支持配合审计工作,但揭示体制机制制度方面的问题则不然,对他们没有什么约束力,得不到应有的支持配合,甚至得不到应有的人格尊重,对审计取证更是能拖则拖、能推则推,从而影响到审计人员的工作热情,形成一个恶性循环。
    三、体制机制制度审计的出路
    如何解决上述困惑?进行体制机制制度审计的出路在哪里?笔者认为:
    (一)正确定位审计职能职责
    审计产生与发展的根本动因是受托责任,由于所有权与使用权的两权分离为审计产生提供了社会条件,审计从一出现开始,就作为独立的第三方,受所有者的委托,为所有者服务,对使用者进行监督。所谓审计职能是指审计能够完成任务、发挥作用的内在功能,审计职责是指职务和责任,是用法律形式固定下来的审计职能。审计到底有哪些职能、职责?仁者见仁,智者见智,笔者认为,审计职能是审计自身固有的,但并不是一成不变的,历史地看,审计具有监督、评价、鉴证、服务、管理、咨询等多重职能,不同的审计时期、不同的审计主体,审计职能的侧重点不同。我国的政府审计具备经济监督和为政府宏观决策服务等职能;我国政府审计的职责是对国务院各部门和地方各级人民政府及其各部门的财政收支,国有的金融机构和企业事业组织的财务收支的真实、合法和效益依法进行监督。在实际工作中,我们应把握以下两点:
    第一,体制机制制度审计是审计职能中“服务”功能的体现。政府设立审计机构就是为政府服务的,如果不为政府服务,那么政府,具体来说,就是对政府所管理的经济社会运行情况进行监督,防范和化解风险,查找体制机制制度方面的问题,为政府决策提供服务;尽管现行《审计法》所规定的审计职责无此内容,但从审计起源、本质和职能看,应该是将监督功能寓于服务功能之中,只是在过去20多年的审计工作中人为地放大了监督功能,而忽视了服务功能。因此,在新时期政府审计工作就应围绕政府工作中心、服务经济建设大局,着力关注宏观调控政策的落实情况,关注体制性障碍、制度性缺陷和管理漏洞,关注被审计单位整改情况,促进规范管理、完善制度,切实发挥审计的建设性作用等。特别是在体制机制制度方面,尽管国家将此项职责赋予给国家发展改革委,但审计工作也应利用自身特点发挥其独特作用。国家发展改革委对经济体制机制制度研究侧重于宏观,而审计工作则侧重于中观和微观,审计工作长期与财政资金、国家建设项目和国有企事单位打交道,对经济脉博的把握更准确、更及时,从中观和微观层面对国家发展改革委作必要的补充,为中央决策层提供更多的信息资料是非常必要的。
    第二,体制机制制度审计是审计职责中“效益”审计的重要内容。体制机制制度是最大的效益,一个好的体制机制制度,将会使财政资金和国有资产发挥最大的效益,所得最大、所费最小。经济、效益和效果是建立在体制机制和制度上,没有一个好的体制机制和制度,就不可能有好的效益,反过来亦然,一个好的体制机制和制度,可以创造理想的效益,所以在进行效益性审计时,必须从体制机制和制度入手,发现问题、提出完善建议。
    (二)充分认识体制机制制度审计的重要意义
    体制机制制度审计具有重要意义:一是打破传统理论束缚,突破审计发展瓶颈的重要举措。传统审计理论认为,审计的职能是监督,审计工作就是查错纠弊,揭示财政、财务收支真实合法方面存在的问题,我国政府审计从事这项工作已经20多年了,一些审计人员感觉到审计的路越走越窄,政府审计何处何从?从体制机制制度寻找突破点是最佳选择,是新时期给审计工作注入的新鲜血液。二是从中国国情出发,创建中国特色审计的重要举措。目前,我国仍处在由计划经济向市场经济转换阶段,这在世界上是绝无仅有的,体制机制制度不配套、不完善、不科学的现象比较常见,政府审计从这一国情出发,创建有中国特色的审计是必须的,也是行之有效的。三是创新审计工作,落实科学发展观的需要。创新才能发展,创新才有进步,进行体制机制制度审计,既是审计工作自身的创新、提升审计工作的层次,同时,又将审计作用极大化,促进我国经济领域各个方面、各个环节转变发展方式,实现科学发展。
    (三)准确把握体制机制制度的含义
    根据《现代汉语词典》的解释,体制通常指体制制度,是制度形之于外的具体表现和实施形式,是管理经济、政治、文化等社会生活各个方面事务的规范体系。例如国家领导体制、经济体制、军事体制、教育体制、科技体制等。制度决定体制内容并由体制表现出来,体制的形成和发展要受制度的制约。一种制度可以通过不同的体制表现出来。例如,社会主义经济制度既可以采取计划经济体制的做法,也可以采取市场经济体制的做法。在一定条件下和一定范围内,基本制度、具体规章制度和体制可以互相转化。机制通常指制度机制,机制是从属于制度的。机制通过制度系统内部组成要素按照一定方式的相互作用实现其特定的功能。制度机制运行规则都是人为设定的,具有强烈的社会性。如竞争机制、市场机制、激励机制。制度通常是指社会制度,是指建立在一定社会生产力发展水平基础上,反映该社会的价值判断和价值取向,由行为主体(国家或国家机关)所建立的调整交往活动主体之间以及社会关系的具有正式形式和强制性的规范体系。制度按照性质和范围总体可分为根本制度、基本制度与具体规章制度三个基本层次。根本制度是同生产力发展的一定阶段相适应的经济基础和上层建筑的统一体,如政治、经济、文化制度等。基本制度是社会的具体组织机构,如外交、金融、税收、政党、军事、司法、教育、科技、保障制度等。具体规章制度是各种社会组织和具体工作部门规定的行为模式和办事程序规则,如公务员考试制度、学位管理制度、劳动工资制度等;审计人员所要关注的是基本制度与具体规章制度,重点是具体规章制度,而不是根本制度,因为根本制度是宪法规定范畴,而不是审计人员所能左右的。
    体制机制制度的区别:1、含义不同:①经济制度通常是指一定社会占主导地位的生产关系的总和,即经济基础。广义的经济制度还指一定社会经济部门或一个方面的具体制度,如工业、农业制度等。教材是从狭义取意。②经济体制是指建立在一定生产关系基础上的整个国民经济的运行模式、管理制度、管理方式等的总称。③经济机制是指一定经济机体内各构成要素之间相互联系和作用的制约关系及其功能,又称为经济运行机制。2、外延不同:①经济制度包括生产资料所有制,这是其核心和基础;还包括分配制度。我国社会主义初级阶段的经济制度包括以公有制为主体多种所有制共同发展的基本经济制度,又包括以按劳分配为主体多种分配方式并存的分配制度。②经济体制主要包括经济制度、经济运行机制、市场体系、政府调控体系、产权制度、财政金融体制等。③在不同的经济体制下经济运行机制不同。在市场经济体制下,经济机制包括企业自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展的经营机制、价格供求竞争等市场运行机制、以经济法律行政为主要手段的宏观调控机制等。3、与社会性质的关系不同:经济制度是区别不同社会形态的基本依据,反映着经济最本质的社会特征。经济体制、经济运行机制本身不具有独立的社会属性,只是在它们与不同的经济制度相结合时才表现出不同的性质。正因为如此,同一经济制度的国家可以实行不同的经济体制,有不同的经济运行机制;不同经济制度的国家也可以实行相同的经济体制,有相同的经济运行机制。4、历史类型不同:由于经济制度直接与社会性质相联系,反映和维护统治阶级的利益,因此可按社会属性分为奴隶社会、封建社会、资本主义、社会主义的经济制度。而经济体制、经济运行机制直接与经济形态相联系,因而基本历史类型包括自然经济、商品经济、产品经济体制和运行机制。其中商品经济体制和运行机制按市场在资源配置中的地位和作用不同又可分为计划经济与市场经济体制和运行机制两类。
    体制机制制度的联系:1、一定的经济体制包含着一定的经济运行机制,是经济运行机制发挥作用的前提和条件。如市场经济体制要求竞争、供求等市场机制充分发挥作用,同时也要求发挥宏观调控机制的功能弥补市场的缺陷;而市场机制、宏观调控又只有在市场经济体制下才能充分发挥作用。2、一定的经济体制和运行机制总是与一定的经济制度相联系,体现出经济的社会特征。如市场经济体制和运行机制与社会主义经济制度相结合必然体现出社会主义的经济特征。并且经济制度本身就是经济体制的基础架构。3、一定的经济体制、经济机制、经济制度都是与社会生产力发展的一定阶段相适应的。当一种经济制度、经济体制和运行机制与生产力不相适应阻碍其发展时,就要通过社会革命或改革以新的经济制度、经济体制、经济运行机制适应新生产力的发展要求。
    (四)熟炼掌握体制机制制度审计技巧
    在解决思想、理念问题之后,就是如何解决实际操作上的问题了。如何进行制机制制度审计?有何技巧?笔者认为:
    一是认真学习政策。现行的政策是体制机制制度的具体体现,要想进行体制机制制度审计,就必须学习了解政策,否则就成了无水之源、无本之木。“不积跬步,无以行千里”,要注重平时学习积累,做个有心人,当下可利用创建学习型组织为载体,结合工作接触到的行业部门,重点研究几个经常要用的专题,如我国公共财政体系的建立和运行、投融资体制改革现状和趋势、国企改革的难点与症结、垄断行业(电力、石化、烟草)与自由竞争行业的政策异同等。在胸怀祖国的同时,还需放眼世界,学习宏微观经济学、国际贸易、国际金融等理论知识,既可开阔视野,又可“洋为中用”,提出更具有前瞻性的意见和建议。在学习时要充分利用网络信息量大的优势,上网查询相关知识,比向书本学、比向名师学来得更直接、更方便,有时取到事半功倍的效果。
    二是深入研究政策。在学习政策的基础上,分析政策之间的关系,查找不配套的内容,将之与现实经济发展相比较,查找不科学的内容;在此基础上,提出针对性、操作性极强的意见和建议,促进相关体制、政策和制度的改革与创新等。在此仅举一例,如发电行业的电煤供应体制就很值得我们研究,电煤与市场煤、发电成本与上网电价、煤炭企业与铁路运输企业、中间商与电力企业,计划与市场冲突,利益与责任碰撞,多种矛盾相互交织、相互搏弈,如何平衡、如何取舍?在审计过程中能碰到很多这样的题材,需要我们审计人员用数据说话、用智慧献策。
    三是按制度、体制、机制的顺序开展工作。一个建设项目可分为建设期和营运期,其对应的制度体制机制也各不相同。在建设期,主要是投融资、项目建设管理等业务;在营运期,主要是原材料供应、内部管理、市场营销等业务。我们在审计时首先要甄辩是建设期还是营运期,然后按制度体制机制的顺序开展工作,即先审阅项目或企业的基本制度与具体规章制度,查找缺陷,在此基础上分析投融资体制或供销体制等方面的问题,查找障碍,最后分析体制与体制之间形成的机制,查找不匹配、不科学的问题。在审计时,还有一小的技巧,进驻一个单位后,不要一头扎进行具体的账、证、表中去,要认真倾听被审计单位的呼声,特别关注审计进点会上被审计单位反映该行业发展中存在的主要障碍,认真进行分析研究,均会涉及体制机制制度问题。
    四是合理分工与恰当反映。由过去以查处违纪违规违法问题为重点切实转移到以研究体制机制制度问题为重点上来,在制定审计工作方案及实施方案中要有体现,在审计人员分工时,可将宏观意识强、政策水平高的同志安排此项工作。在实施审计过程中,违纪违规违法问题审计小组与体制机制制度问题审计小组要相互配合,且以体制机制制度问题审计小组为主,有针对性地开展工作,体制机制制度问题审计小组还可兼职审计报告、审计信息的撰写,这样可确保工作的相关性和连续性。对审计成果,要通过不同的载体进行反映,其中,对审计中发现的问题如属体制机制制度方面的问题,就以信息的形式反映,如属违规违纪违法的问题就以报告的形式进行反映。
    (五)适时完善相关审计法律法规
    从审计起源看,服务职能应早于监督等职能,但现行审计法规所规定的审计职责只体现审计的监督职能,而没有体现审计的服务职能。所以建议今后在修改完善审计法规的时候,增加为政府管理、决策服务的内容,将服务职能变成审计职责。这样,审计人员进行体制机制制度审计就有法可依,同时也有法必依,不能随自己意愿喜恶而定;被审计单位也必须配合审计人员研究体制机制制度问题,否则将受到相应的处理处罚。只有有效开展体制机制制度审计,才能充分发挥审计机关在维护国家经济安全,推进法治、维护民生、推动改革和促进发展方面的建设性作用。(王天喜)
【关闭】    【打印】
 
版权信息
主办单位:中华人民共和国审计署办公厅  技术支持:审计署计算机技术中心 网站电话:010-62150912\0929\0990  
地址:北京市丰台区金中都南街17号(邮编:100073) 备案编号:京ICP备19011981号  建议使用分辨率:1024×768