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谈转变经济发展方式下资源环保审计出路
李琳(审计署驻广州特派办)
 
【时间:2011年07月25日】 字号: 【大】 【中】 【小】
    摘要:以审计工作为基础,对资源环保审计的现状、存在的主要问题进行了分析,结合加快转变经济发展方式的要求,从完善法规和标准、审计组织管理、技术性评价三个方面提出改进资源环保审计工作的对策。
    关键词:资源环保审计  转变经济发展方式

    改革开放三十多年来,我国取得了举世瞩目的伟大成就,但发展中不平衡、不协调、不可持续的问题依然相当突出:经济增长的资源环境约束强化,投资和消费关系失衡,城乡区域发展不协调……实现质与量的统一、快与好的统一、物与人的统一、人与自然的统一,离不开经济发展方式的转变。党的十七届五中全会强调,“以加快转变经济发展方式为主线,是推动科学发展的必由之路,符合我国基本国情和发展阶段性特征”。这是对现实的清醒判断,也是对未来的关键抉择。当前,我国经济社会领域正发生着一场深刻变革,在新的经济发展方式下,资源环保审计工作如何围绕中心,服务大局显得尤为重要。
    1  我国资源环保审计现状及问题
    1.1  我国资源环保审计工作现状[1]
    近年来,随着党中央、国务院对环境保护工作重视程度的提高,我国各级审计机关围绕国家环境保护工作重点,组织开展了多项资源环保审计,积累了一定经验。尤其是在2003年审计署成立环境审计协调领导小组后,环境审计开始成为一项全署性的工作,逐步成为审计工作的一个重要组成部分。审计发现的问题和提出的建议引起了各级政府和环保部门的高度重视,取得了一定成果。
    经过二十多年的发展,我国资源环保审计虽然取得了一定的进展,但在一些方面还存在着不足。在审计对象上,以环境保护资金为主;在审计类型上,以财务收支审计为主;在审计内容上,受上述审计类型和审计对象的影响,目前我国政府环境审计主要包括对环境保护资金筹集、使用和管理的审计,对环境保护投资项目的审计,对环境保护制度的合理性、有效性的审计等内容。我国在环境审计理论研究上还处于讨论阶段,没有形成统一的环境审计的理论体系。在环境审计实践方面,主要是以政府审计为主,企业自主进行环境审计与规划的很少,社会审计部分几乎是空白。
    1.2 当前存在的主要问题[1] [2]
    1.2.1  资源环保审计法规不完善,相关法规执行不力
    目前我国已经颁布了6 部环境保护法律,13 部与环境相关的资源保护法律以及395 项环境标准,基本形成了我国环境保护的法律监督体系,但是仍然缺乏具体的指导,也缺乏环境审计的具体实施办法和评估标准。我国迄今为止没有一部专门的法律可以为环境审计提供直接的依据。此外,根据《环境保护法》的规定,国家各级环境保护部门对辖区的环境保护工作向本级政府负责,是环境保护的专门管理机关。审计部门和环保部门等其他环境监督职能部门在监督职责上如何划分、在监督内容上如何侧重、在监督资源上如何共享、在监督效果上如何互补也缺乏相应的法律规范。
    1.2.2  缺乏完善的环境审计评价标准
    我国目前仍然缺乏环境审计准则和审计指南,也没有制定出对环境审计进行评价的标准。在环境审计过程中必然要对环境成本和效益进行分析,而最令审计人员感到困难的也正是用哪些指标和标准来科学地反映和评价环境成本和效益,以及如何对它们进行科学计量。当审计人员进行环境审计时只能根据现有的会计准则做出判断,势必造成审计依据的不足和判断的主观性,环境审计缺乏客观的依据和评价标准,使审计风险加大。
    1.2.3  审计对象和内容单一,审计范围狭窄
    现阶段,我国开展的环境审计项目主要是对环保专项资金的财务收支审计和重点项目的专项审计。审计重点是环保资金收支的真实性、合法性及审查企业的经济活动是否遵守现有的环境保护法律和地方颁布的环保法规,对于环境效益的审计重视不够,很少评价环保资金使用的经济性、效率性、效果性,对国家在国际环境保护政策公约履行、政府环境政策执行等方面的审计和评价基本是空白。目前我国的环境审计仍然限于消极防范,远未起到环境审计依法对政府和企事业单位的环境管理系统以及在经济活动中产生的环境问题和环境责任进行监督、评价和鉴证的作用。
    1.2.4  专业人才的缺乏制约资源环保审计的发展
    与传统的财政财务收支审计相比,资源环保审计更倾向于绩效审计,这就要求审计人员具备专业的审计技术与方法。从事资源环保的审计人员必须懂得环境经济学、环境法学、环境管理学等环境方面的知识,还需要具备社会学、统计学、工程学以及计算机等方面的知识。我国审计人员目前的知识结构与业务素质,还不能够满足全面开展环境审计的内在要求,既熟悉审计专业又熟悉环境保护专业的复合型人才更是凤毛麟角。专业人才缺乏, 对资源环保审计的实施、取证、鉴定和评价带来了困难, 也给环境审计结论带来了风险隐患,大大削弱了我国环境审计在促进可持续发展和解决资源环境问题方面的作用。
    2  加强资源环保审计工作的重要性
    2.1  加强资源环保审计的是服务经济发展的必然要求[3]
    资源和环境是人类赖以生存和发展的基本条件。在经济发展的过程中,各国将经历一个从环境质量下降到环境质量改善的过程。在前期,随着收入的增加,环境退化会日趋严重,但随后当人们对环境质量的偏好发生改变,而且由于污染被控制,资源得以更有效的利用时,环境质量开始趋向于改善。社会经济与科学技术的发展,消耗了许多的资源,并带来了许多的污染,致使生态环境恶化,因此,环境污染和生态恶化已成为世界各国关注的焦点,尤其是发展中的我国,环境污染的监管已经迫在眉睫,亟待解决。审计作为综合性的经济监督部门,应当在经济社会与环境的协调和可持续发展中发挥积极作用。
    2.2  加强资源环保审计是实现科学发展的题中之义
    党的十七届五中全会强调,“以加快转变经济发展方式为主线,是推动科学发展的必由之路,符合我国基本国情和发展阶段性特征。坚持把建设资源节约型、环境友好型社会作为加快转变经济发展方式的重要着力点。促进经济社会发展与人口资源环境相协调,走可持续发展之路。” 转变经济发展方式,对于全面落实科学发展观,不断提高资源环境保障能力,实现国民经济健康、快速发展具有重要意义。当前,资源环境问题日益成为全球关注的焦点,而资源环保审计也日益成为全国各级审计机关一个重要的审计领域。资源环保审计工作要贯彻落实节约资源和保护环境的基本国策,以建设资源节约型和环境友好型社会为目标,围绕资源开发利用管理和生态环境保护治理,积极开展资源环保审计,切实发挥审计保障经济社会健康运行的“免疫系统”功能。
    3  强化我国资源环保审计的对策
    3.1 完善资源环保审计相关法规和评价标准[4][5] [6]
    3.1.1  加快资源环保审计立法,建立和完善相关制度
    通过修改《审计法》,《注册会计师法》,明确审计部门在资源环保审计中的地位、权力及审计范围,避免审计部门与环保部门在执法方面的混淆不清,同时修改现行的审计准则,建立起一套层次清晰、易于操作、纲目兼备的环境审计规范,制定相应的工作程序、方法,以便为指导审计人员开展资源环保审计提供具体指南。
    3.1.2  完善资源环保审计评价标准,实现资源环保审计的规范化
    逐步建立、健全资源环保审计的作业基本准则和评价标准体系,明确环境审计的规程、方法和标尺,规范资源环保审计的行为和过程。该标准体系应体现开放性,采用理性目标下渐进的方式实施,最终使其发展成为严谨系统。从具体操作上看,可以参考《从环境视角进行审计活动的指南》、《环境审计与合规审计》建立一套框架性的理论基础,并在此基础上提供指导和规范资源环保审计的操作规程和作业方法。
    3.2  创新资源环保审计组织管理方式[6][7]
    3.2.1  加强资源环保审计队伍建设
    资源环保审计在专业和审计方法上都与传统的财务审计有显著区别,需要常规审计方法与环境科学、工程学、环境法律、环境监测等知识的综合运用,才能取得审计证据并做出评价, 资源环保审计的特点决定了审计人员不仅要懂得财务知识,还要掌握环境方面的知识。适当引进环保专业人才进入审计队伍,并加强对现有审计人员有关环保知识的培训,研究和探索资源环保审计的专门审计技术和方法,培养一专多能的复合型人才。
    3.2.2  实施环保部门和会计师实务所的联合审计
    在我国,从事环保监管工作的政府部门主要是国家环保部门,但涉及财务收支的有关事项则需要审计部门来负责。当涉及企业与环境保护有关的经济业务时,政府可以协同会计师事务所采取联合审计的方式进行监督,双方各派出相关业务的专家进行相关环境审计工作,成功的联合审计将会促进社会环境审计的有效发展和成熟。
    3.3  强化资源环保技术性评价[3]
    审计工作的三大任务之一就是“积极开展效益审计,促进提高财政资金的管理水平和使用效益”。鉴于我国环保资金绝大部分来源于国家投入,重点用于公益性环境建设,为确保国家在环保项目上投入资金的可靠性、效益性,我国的资源环保审计可以根据审计报告使用者关注的重点和项目管理的特点设计效益审计的内容,将资金财务评价与资源环境技术评价结合进行。不仅要对环保规划的科学性进行审计,对环保投资进行严格的事前、事中、事后审计,检查资金的征集、投入和管理使用情况,检查环保工程项目的实施情况,杜绝环保资金被挤占、挪用的现象,同时还要对资源的破坏、损失浪费程度和环境污染的各种因素进行技术性评价,使审计结果进一步得到认可。(李 琳)

    参考文献:
    [1] 冯新荣.我国环境审计现状、问题及对策探析.经济师,2010 年第8 期
    [2] 汪洁.当前我国环境审计的实施对策与思考.现代商贸工业,2010.6
    [3] 石怀旺.循环经济与环境审计基本问题的思考.中外企业家,2010 年第4 期(下)总第347 期
    [4] 林锡坤,赵京晋.对环境审计中相关问题的思考.中国农业会计,2011—1
    [5] 杨芳.发展我国环境审计的若干对策.陕西审计
    [6] 刘秀芳.环境审计面临的制约因素与推进策略.工业审计与会计,2009.4
    [7] 陈静.浅析我国环境审计的局限及其改进措施.经济论丛
    
    
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