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试论我国政府预算执行审计工作报告框架的构建
丁传栋(审计署驻南京特派办)
 
【时间:2011年07月22日】 字号: 【大】 【中】 【小】


【摘要】  为引导公文起草,提高审计工作报告质量,将“审计结果公开”这项工作常态化、制度化,本文尝试构建能符合我国国情的政府预算执行审计工作报告的框架。笔者提出要构建审计工作报告框架,应遵循“客观性”、“重要性”和“简洁易懂”的原则,树立“全局观”、“服务观”、“绩效观”和“风险观”等审计理念,分析、解读了刘家义审计长作的《2009年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》,在此基础上,初步构建了审计工作报告的框架雏形。
【关键词】 预算执行情况  审计工作报告  报告框架

Abstract:This thesis attempts to make the framework of government report on audit of budget implementation for the purpose of standardizing the documents drafting, improving the quality of the audit report, and demystifying the auditing result as a normal condition and systematization. The author gives the opinion that the framework of audit working report should be formulate in accordance with the principals of ‘Objectivity’ , ‘Importance’ and ‘Clear and Nature’, and also be in accordance with adopting an overall point of view, view of Service, Performance as well as Risk, etc., makes a detailed analysis and interpretation of the framework of
Audit Work Report of the 2009 Central Budget Implementation and Other Fiscal Revenues and Expenditures which was reported by Auditor-General Liu Jiayi, on which, the framework of audit working report is be constructed basically.
Key words: implementation of the (state) budget, audit working report, reporting framework
一、引言
审计工作报告是各级政府关于整个本级预算执行情况审计监督工作的全面总结,其目的是为了让人大了解本级财政预算执行的真实情况和执行过程中存在的问题,了解政府在预算管理中所做的主要工作和采取的措施,为人大常委会审查和批准财政决算提供客观依据。实践证明,预算执行审计要做好为政府和人大的“服务”,就要形成高质量的审计工作报告。但是我国政府预算执行审计发展至今,仍未对审计工作报告做出统一的要求和规范,这不利于审计工作报告的起草,也不利于报告本身质量的提高。审计结果公开是常态化、制度化的工作,其公开的形式、内容及程度应由法定,不可随意更改。基于此认识,笔者将“我国政府预算执行审计工作报告框架的构建”作为研究课题。
二、重要概念的界定
(一)政府预算与预算执行。
“政府预算”是指经过立法程序审查、批准的政府财政年度收支计划,表现为“收支一览表”形式的技术文件,是国家财政实现计划管理、政府组织和规范财政分配活动的重要工具。政府预算的编制、执行,与国家政策密切相关。广义上,政府预算与财政是“一致的概念”。
“预算执行”即财政资金的筹措和使用过程,是国家财政最重要的环节。在政府预算执行中,各级政府和部门担负着积极组织预算收入、合理拨付预算资金、保证预算收支平衡和加强预算执行监督等主要任务。
2.审计工作报告与审计结果报告。
《审计法》第四条明文规定“国务院和县级以上地方人民政府应当每年向本级人民代表大会常务委员会提出审计机关对预算执行和其他财政收支的审计工作报告。审计工作报告应当重点报告对预算执行的审计情况”。笔者在文中论述的“预算执行审计工作报告”的内涵即来源于此,区别于“审计结果报告”,后者是指审计机关按照法律规定,每年向政府和上一级审计机关提交的、关于上一年度本级预算执行情况和结果的书面文件。
三、课题研究的必要性。
随着社会经济和民主政治的发展,全国人大常委会在行使审查批准国家预算这一国家权力时,越发重视审计工作报告,重视政府预算执行情况的审计结果。然而如何编制预算执行审计工作报告,各级人大和政府都未作明确要求和规范,致使审计结果公开后,或被誉为“审计风暴”,或被比作“和风细雨”。
“构建审计工作报告的框架”很有必要。一是发挥审计职能的需要。审计工作报告是政府预算执行审计工作的总结和最终体现,其质量决定审计工作发挥的作用,决定审计成果转化和利用的程度。二是完善预算编制的需要。审计工作报告可以实现人大审查批准预算与预算执行审计的良性互动,进而能逐步完善预算编制工作。三是健全财政监管的需要。人大听取审计工作报告是《宪法》赋予审计机关预算审查监督权的有效延伸,若能科学地规范审计工作报告,将是对我国多层次、多维度财政监管体系的有力补充和完善。四是发展民主政治的需要。审查批准国家预算和预算执行情况的报告,是我国宪法和法律赋予人大的重要职权,也是人大行使国家权力的重要体现。若能科学地规范审计工作报告,将促进人大批准的预算得以严格执行,更好地维护人大预算监督的权威,维护广大人民群众的切身利益。
四、构建审计工作报告框架的原则和理念
构建审计工作报告框架,对预算执行审计提出了更周全、更明确、更高层次的要求:在确定审计具体工作目标时,要能够统筹考虑经济趋势、政策导向、监管需求等多方面因素;在制定审计年度项目计划时,要能够坚持突出重点、科学安排、适量工作、实施有序的原则;在编制审计项目实施方案时,要能够紧紧围绕预算执行过程及结果开展针对性审计;在安排审计现场实施时,要能够协调组织、避免出现各自为战的状态;在汇总审计工作报告时,要能够综合利用各类审计报告成果和信息。
笔者以为,上述要求在报告框架的构建中反映为“三项原则”和“四个理念”。
(一)“三项原则”。
1.客观性原则。
审计的“生命力”在于其独立性和公信力,要保证能出具一份“公平、公正、公开”的审计工作报告,报告能实事求是、不偏不倚地反映审计事项,反映出的问题、形成的审计结论与建议都能有据可查。
2.重要性原则。
预算执行审计是统揽全局、综合复杂的监管项目,要把握审计重点,对重点部门、重点项目和重点资金,集中力量开展审计,在充分考虑审计风险水平的情况下,不遗漏所有在审计中发现的重大事项。
3.简洁易懂。
审计工作报告的措词要简练、明确,表述要主次分明、繁简得体,能让大多数人看懂,明白审计反映的问题及其根源是什么,所提出的审计意见或建议应如何操作。
(二)“四个理念”。
1.要树立“全局观”。要将全部政府性资金纳入审计监督视野,统筹安排各项审计和审计调查项目,形成目标统一、内容衔接、层次清晰的工作体系,充分发挥出审计预算执行监督的职能作用。
2.要树立“服务观”。审计机关在预算执行审计中要基于“公众本位”、“社会本位”的行为认知,置己身于社会“服务者”的角色,以“为人民服务”为宗旨,勤政执法,愿意承担相应责任。
3.要树立“绩效观”。预算执行审计以“提高财政资金使用效益、促进实现绩效预算”为目标,将“合理配置财政资源、提升政府管理效能和公共服务水平”作为结果导向,报告要重视“健全体制、管控过程、督促整改”。
4.要树立“风险观”。在审计中,及时发现预算执行在真实、合法、效益等方面存在的问题,对可能产生的影响财政安全和财政改革、影响经济社会发展的风险,及时发出预警,为政府和相关权力机关迅速采取措施提供有效信息,切实发挥审计“预防、揭示、抵御”预算执行风险的免疫系统功能。
五、报告框架的构成要素
报告一般包括标题、开头语、正文和主抄送单位等四部分。
(一)标题。
作为正式的政府公文,应用规范化的标题格式,即“发文主题”加“文种”,基本格式为“关于**的审计工作报告”或“**关于**的报告”等。发文主题一般是审计机关根据人大常委会向政府所发通知中所确定的报告重点和时间而拟作。例如:2010年刘家义审计长代表国务院向全国人大常委会作的审计工作报告,其标题为《关于2009年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》(以下简称《报告》)。
(二)开头语。
简明扼要地向本级人大常委会说明报告的主题。需注意两点,一是审计工作报告的报告主体是政府,在开头语中应说明审计机关发言人的受托责任;二是审计工作报告不能有上行文式的请示用语或平行文式的协商语调,只能以“政府向人大常委会报告工作,接受法律监督”的口吻,在报告全文中一以贯之。
(三)正文。
根据人大常委会确定的不同主题,审计工作报告一般可分为综合报告和专题报告两种。综合报告的正文内容更具有宏观复杂性,反映的情况需要精心归类、分析的结论需要高度提炼、提出的建议需要普遍适用,“预算执行和其他财政收支的审计工作报告”即归为此类,笔者将在下文中作为论述重点。相对于前者,专题报告的审计事项则相对单一,正文内容更具有微观专业性,是对综合报告的有益补充,报告内容一般包括审计的时限范围、审计评价、处理情况和审计效果;存在的主要问题及产生问题的原因;对策与建议等部分。
(四)主、抄送单位。
主送同级人大常委会、抄送(报)同级政府审计机关和上一级审计机关。需明确的是,审计工作报告在草拟之前,必须得到本级政府的授权,而且代拟稿在正式向人大常委会报告之前要报本级政府审定同意。
六、报告正文的框架及内容。
2010年6月,刘家义审计长在十一届全国人大常委会第十五次会议上作的《报告》,得到了全国人大常委会和社会各界的充分肯定,成为不少地方审计工作报告的范本。笔者分析、借鉴《报告》的框架结构,尝试构建审计工作报告的框架。
报告正文主要分为以下三个部分内容:
(一)预算执行及其他财政收支审计的基本情况。
要提纲挈领地反映审计机关对于本地区该年度预算执行及其他财政收支审计的基本情况,使人大常委会对整个审计工作有一个基本的认识。按照听取报告的习惯思维逻辑,此部分内容可依次分为三个层次:
1.本地区预算执行及其他财政收支的基本情况,包括三方面内容:
(1)预算执行情况。一是预算收入完成情况。财政收入的实际完成情况,占预算收入的比例,实际收入与上年对比情况,收入构成情况,各项收入与年初预算和上年的对比情况。二是预算支出执行情况。实际支出数占预算支出的比例,实际支出与上年对比情况,支出结构分析,各项支出与预算和上年比较。三是预算收支平衡情况,即年终财政预算执行的结果。
(2)其他财政收支情况。一是预算外资金收支情况,财政部门掌管的预算外资金收支、管理情况、财政部门为政府和其他部门掌管的预算外(资金)基金收支管理情况。二是财政周转金的规模、来源、投向、管理、回收情况。
(3)审计后财政平衡情况。经审计处理调账后财政收支平衡情况。
2.本级预算执行审计的开展情况,包括两方面内容:
(1)审计结果。一是以“面点结合”的方式,报告当年预算执行审计查出的问题及初步整改情况:汇报审计中发现问题的总数量,将问题按性质分类,揭示其中比重较大的问题,对此类问题较突出的部门单位实行“点名”;汇报问题的整改数量,揭示整改率较低的问题,对整改不得力的部门单位实行“点名”;同时,为了保证报告制度的一贯性,可将本年度问题的整改率与以前年度作比较,按重要性原则,揭示当年整改情况不如往年的个别问题,点名当年整改情况不如往年的个别部门单位。二是报告前次人大常委会决议的贯彻执行情况和上年度预算执行审计决定、建议的落实情况,需要用“执行率”、“落实率”等直观反映审计跟踪问责、问效的情况,对“两率”较低的问题要予以揭示,点名排名较落后的部门单位。
(2)政府及各部门单位的态度,尤其要体现政府接受人大监督的积极态度。一要概括反映政府对当年预算执行审计工作的要求和安排,并突显当年特色。二要适当反映审计机关如何在政府及政府首长的支持下积极组织、开展审计工作。三要宏观反映政府及各部门单位对审计结果的态度和反应,对于整改积极的部门单位要点名肯定。
3.对本级预算执行情况的综合评价。
评价必须实事求是、客观公正,既要肯定成绩,又要指出不足,应在宏观层面上评价本地区预算执行情况,有政策指向性,不得泛泛而谈。一要认识到预算和经济发展情况的密切关联,二要重点掌握经济社会发展相关指标,三要熟悉政府工作报告、国民经济发展情况和社会发展计划草案的报告,了解宏观经济发展情况、社会发展状况和政府在下个年度的安排计划等。只有这样,预算执行审计才能结合本地区实际发展情况,在报告中提出有针对性的宏观评价。
这部分内容,反映在《报告》的引言部分,虽没有采用段落标题,但表述更为自然、流畅。《报告》凸显了“审计结果”,却未能全面反映“政府及各部门单位的态度”,未充分体现报告的“政府立场”。如果《报告》将“对本级预算执行情况的综合评价”置于引言部分的最后,则报告思路会显得更为清晰,不仅可以对前文中的预算执行、审计开展情况进行评价,还可以在“指出不足”时,自然地引出正文的第二个部分内容。
(二)审计中发现的主要问题以及纠正和处理情况。
要全面反映审计机关在预算执行及其他财政收支审计中发现的问题,报告政府和相关部门单位对该问题所采取的纠正措施,反映问题的整改进度,个别问题可说明整改过程中遇到的客观困难。为了突出重点,体现报告的主次感、层次感,可依次分为以下两个层次。
1.本级预算执行审计查出的主要问题及纠正和处理情况。
除了报告信息必须要真实、可靠以外,这部分内容还必须保证有足够的审计涵盖面,即在现有条件下,虽然不可能对所有预算部门、单位的全部预算资金进行全面审计,但必须保证审计涉及到的单位数和资金量能足以反映本级预算执行的基本特征,使报告具有足够的说服力。
具体反映问题,可妥善运用“两个结合”。一是“宏观着眼”与“微观入手”相结合。由于预算执行中存在的很多问题属于惯性的或是常态的,其纠正和处理的方法也比较常规,可以按类别逐一反映。对某类问题中,问题资金量大或整改不积极、“整改率”低的部门单位要点名揭露。另外,可以反映、强调某类问题比较妥善、有效的整改措施或处理手段等。二是“定性揭示”与“定量反映”相结合。由于本级预算执行涉及国民经济的各个领域、深入社会再生产的各个环节,对社会经济生活的影响比较敏感,定性揭示问题可以使报告通俗易懂。而在预算执行中存在的问题,可以直观地反映在由审计人员通过专业的筛选、提取和比较所获得的指标、数据中。通过定性、定量的结合,可以更准确地反映问题的大小和程度,为决策提供明晰的依据。
这个层次还可以“由面及点”依次分为以下三个内容:
一是审计的范围及相应的纠正和处理情况。可通过“审计和延伸审计的部门单位数”、“审计预算支出金额及其占相应单位总预算支出总额的比例”、“制定或完善的规章制度的个数”等信息说明、反映;
二是某一大类问题(如“一些部门及所属单位仍存在违反财经制度规定的问题”等)及其相应的纠正和处理情况。可通过“涉及此问题的单位数、资金数”及其在所有问题中的占比情况、已完成整改或仍将整改的资金数等信息说明、反映;
三是对上述大类问题再作了“细化”后的小类问题(如“挤占挪用财政资金和违规发放津贴补贴”、“多申领财政资金或瞒报收入和资产”等)及其相应的纠正和处理情况。可通过“涉及此问题的单位数、资金数”及其在上述大类问题中的占比情况、已完成整改或仍将整改的资金数等信息说明、反映,同时“点名”揭示此类问题较多或整改不积极的部门单位。
2.其他财政收支审计查出的主要问题及纠正和处理情况。
限于人力、成本、时间等多种因素制约,预算执行审计不可能面面俱到,其他财政收支审计可作为对本级预算执行审计的有益补充,应选择社会经济运行中有利于宏观管理方面的问题予以反映:具有普遍性、重要多次发生的问题,如“对地方财政和地方政府性债务管理”、“上级财政补助资金的安排和使用”和“重大投资项目”等;对加强宏观管理有一定指导意义的问题,如“涉及资源环境的政策执行和专项资金使用”、“金融机构对货币政策的执行和风险控制”和“国有企业的财务收支和内部管理”等;人大和社会各界关注的问题,如“城市最低生活保障资金”、“政府投资保障性住房资金”、“农业综合开发资金和农村饮用水安全工程资金”等重点民生资金和灾后重建等重点民生工程。
这部分内容,可按照上述问题的类别逐一反映,要各有特色、各有侧重,但应同时具备三个要素:一是揭示存在什么问题,包括问题的性质、危害程度、涉及的部门单位等;二是汇报审计后已经整改的情况,包括制定和完善的制度政策、正在开展有效整改的部门单位数和已整改的问题资金数、查处的责任人员等;三是反映尚未整改的问题,包括哪些部门单位未积极整改、未整改问题的个数、涉及的问题资金数和未整改的原因等。
3.关于对问题揭示的补充说明。
本部分内容主要是揭示问题,将预算执行和其他财政收支审计中发现的问题从宏观角度进行了反映,相对于在具体审计结果报告中对经济活动直接的、分散的“初揭示”而言,这是“再揭示”过程,因此需要对问题进行归类、概括,并突显出制度性、倾向性和普遍性的问题,引起人大和社会的重视,从而促进整改落实。由于审计工作报告的报告范围是全体人大常委会委员,以及特邀代表,在一定程度上是向社会公布的,密级程度低,因此,在揭示问题的同时,必须客观地反映整改的力度和进度。若是在代拟稿中涉及到信息不宜扩散的重大问题,其报告必须得到本级政府的确认、首肯。
这部分内容,反映在《报告》中的情况“一”至“九”,其中:情况“一”将问题现象作了罗列,但仍有必要按照问题种类进行提炼、概括;情况“二”虽对问题进行了细化分类,但问题揭示多采用“绝对数”,为更清晰地反映某类问题的大小和严重程度,有必要补充“相对数”;情况“三”至“八”是对本级预算执行审计揭示问题的有益补充,为区别主次,可归结为“其他财政收支情况”予以反映;情况“九”将“重大违法违规问题揭露和查处情况”单独做了反映,显现了审计的监督力度。
另外,《报告》若是能按问题类别细分整改情况,对整改不到位的问题进行揭示、对整改不积极的单位进行点名,则不仅能反映政府的整改情况,增强审计的监督力度,还可为报告的下一个部分做铺垫和准备,使“分析原因”和“提出意见的”能有的放矢。
(三) 通过对问题产生原因的分析,提出相关意见。
对预算执行审计发现的具体问题进行总结分析,对问题整改的得失情况进行归纳研究,攫取到问题产生的根源。在此基础上提出审计意见,这意见既来源于具体分析,又高于具体分析,对问题的解决具有启发性、针对性和可操作性。
这部分内容是审计工作报告的核心。报告的目的,不是单纯地揭露政府及各部门单位预算执行中存在的问题,也不是简单地反映对审计发现问题的整改,而是通过向人大常委会的报告加强对预算执行的监管,通过对问题现象及其整改结果的分析,掌握问题形成的实质性原因,为解决的问题给出意见参考,为政策的制定提供事实依据。为了让人大常委会在听取报告之后,对预算执行和其他财政收支情况中出现的问题形成较清晰的认识,进而可以“胸有成竹”地做出审议、决定,就要求:对属于主观因素形成的问题,报告应提出相关部门单位加强管理、及时自行整改的具体办法和步骤;对属于政策因素形成的问题,报告应提出政府从体制、机制上采取的加强和改进预算管理的措施;对属于法律层面上的问题,报告应提出可供人大作为立法参考的建议,可供人大常委会采纳形成决议的审计意见。无论是前两者提出的由政府及其部门单位自行纠正或行使行政权的意见,还是后者提出的加强立法权的意见,都是继问题“揭示”、“再揭示”之后报告内容质量的提升。所以可以说,是审计工作报告的“重中之重”,是“落脚点”。
1.需要加强一个“认识理念”。
提出关于解决问题的意见,要能“标本兼治”。切不可“就事论事”,对问题的种类、产生的原因和解决的办法不加归纳,而是简单罗列,将报告建议表现为一份罗列审计发现问题及其解决办法的“流水清单”。这不符合报告的要求,也不利于采取措施从根本上杜绝类似问题的发生。限于报告篇幅,同时要满足解决问题的需要,提出的意见应针对政府想解决而力不能及的问题,或是政府能解决但仍存在体制不顺或政策不明的问题,只要将原因分析透彻,提出的意见和建议恰到好处,人大常委会就会采取措施,形成决议或通过立法,从根本上解决问题。
2.需要纠正一个“认识误区”。
在审计实践中,预算执行审计的对象就是“预算执行”,不能是“预算”或“预算编制”。因此有个别同志认为,在审计工作报告中反映的问题也只能限于“预算执行”本身。持这种观点是不对的,因为没有认识到审计工作报告的报告主体实质仍是政府,只是在形式表现为审计机关负责人在人大常委会上的发言。政府在预算执行中,发现预算或预算编制存在问题,而且这是造成诸多预算执行方面问题的根源,理所应当向人大常委会报告,这是接受人大监督、反映民主政治的重要表现。
这部分内容,反映在《报告》“十、加强财政管理的意见”中,表现为四个“进一步”,具有很强的政策宏观性,但不利于具体操作。《报告》若是能够择取由于政策、法规不到位,需要建立制度、完善机制、甚至立法才可以解决的问题,并作出有针对地分析,提出切实可行的意见或建议,则既是对报告意义更深刻的理解和把握,也体现了政府绩效审计发展的必然趋势。
笔者建议,在审计工作报告的附件中,可引入“预算执行情况和财政收支审计情况记分卡”,直观、动态地反映各部门以预算执行中出现的问题及其整改情况。记分卡分为三个评价档次,分别用红、黄、绿颜色标示,绿色意味着达标,红色表示不达标,黄色则介于两者之间,每个档次的划分都有明确、详细的标准。另外,在记分卡中加入“辅助箭头”,标示本年度与上年度的对比情况,以“↑”表示当年转好,以“↓”表示当年转差,“→”表示当年与去年相差无几。
图示举例:
某年度某地区预算执行审计发现问题的整改情况记分卡:



……         
如上图所示,部门A尚未对“挤占挪用财政资金和违规发放津贴补贴”这个问题进行整改;部门D正在对“预算管理不够严格和规范”这个问题进行整改,当年的整改进度要好于去年。(丁传栋)

主要参考文献:
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