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科学制约国家审计权力刍议
李云(湖北省宜昌市审计局)
 
【时间:2011年07月22日】 字号: 【大】 【中】 【小】
    
    
    权力是把“双刃剑”,正确运用权力,可以执政为民、造福社会;反之,滥用权力,必然会假公济私、滋生腐败,审计权力同样如此。当前,强化权力运行风险预警防控是新形势下确保审计权力运行安全、项目质量安全、资金使用安全和干部成长安全的迫切需要,我们应该从建立有效的国家审计权力运行约束体系出发,以强化国家审计风险预警防控为重要抓手,把廉政建设的重点放在对审计权力的制约和监督上,确保审计权力健康运行,树立审计机关“廉洁从审、秉公执法”的良好形象。

    一、国家审计权力制约的必要性分析

    国家审计是民主和法治的产物,也是推动民主与法治的工具。民主政治最基本的原则,就是分权与制衡。现代政府审计是保障民主政治的核心——分权与制衡实现的不可或缺的方式之一,是从经济监督角度出发对行政部门所承担的经济责任进行的一种制衡。但同时又产生一个问题:审计是监督政府部门的,那么谁又来监督审计?我们又怎么能够保证国家审计主体积极正确地履行自己的审计监督责任?国家审计是受人民委托对政府部门的受托经济责任进行检查和监督的工具。在两者关系中,人民是委托者,国家审计是受托者。在这层委托代理中,像人民与政府的代理关系一样,同样存在着代理问题,存在着代理成本。具体而言,由于外部性和信息不对称问题的存在产生了代理问题。

    (一)从外部性角度来说。代理人的行动具有负的外部性。在代理关系中,通过被授予的决策权,代理人不仅影响其自身的利益,而且也影响委托人的利益。代理人工作越勤奋、付出的努力越多,其成本就越高;而另一方面,由于委托人享有剩余财产的索取权,代理人工作越努力,带来的产出就越高,从而委托人的收益就越多。这就是说,对委托人越有益的行动,可能会给代理人带来越大的负效用;而对代理人越有益的行动,则会给委托人带来越多的损失。由于委托人与代理人都是追求个人效用最大化的理性经济人,这种负的外部性可能会导致委托人与代理人发生利益冲突。

    (二)从信息的不对称性角度来说。即代理人拥有委托人所不知的信息。仅有外部性的存在,并不足以产生代理问题,因为当委托人能够观察到代理人的行动时(即代理人没有“私有信息”,因而信息是对称的),就可以设计一个契约,要求代理人选择委托人所需要的行动,并支付一定的报酬,否则只付给一个充分小的报酬。在这种情况下,接受契约的代理人别无选择,只能选择某一指定的行动。但因为种种原因,委托人不能直接观察到代理人的行动,只能观察到代理人的行动结果,即信息是不对称的。由于这个行动结果不仅受到代理人行动的决定,还受到外界环境因素的影响,而且外部环境是不确定的,因而委托人观察到的结果充其量只是代理人行动的不完全信息。

    通过以上分析表明,国家审计也是一种权力,如果这种权力缺乏监督,同样有滥用和腐败的风险。国家审计作为监督政府权力的一种权力,也是需要监督和制约的。

    二、正确认识国家审计权力运行中存在的问题及其危害

    事实证明,审计并非一片净土,审计人员也不都是圣人,审计机关内部控制制度并非无懈可击。少数审计干部利用手中的审计检查权、审计处理权、审计移交权等为被审单位掩盖违纪、违法事实,放弃或减轻对被审单位及相关责任人的处罚,以换取个人或小团体的利益,做出有违审计人员职业道德和国家法纪的事情。

    (一)目前开展审计工作存在信息不对称情况。开展审计工作时,审计人员与派出的审计机关处于相对隔绝状态。虽然审计实施方案规定了查哪些,不查哪些,但查的深度如何,大都由审计人员“自由”掌握,审计机关难以一一知晓,要求被审计单位逆向监督也难有实效,这就为审计人员不负责任、徇私舞弊提供了机会与可能。这种现象就是上文说描述的信息不对称现象,由于国家审计机关与审计人员的信息不对称造成审计工作带有很强的个人“特色”,从而造成了审计风险的产生。

    (二)个别审计项目仍不同程度地存在执行审计准则不到位的问题。如,审前调查不够充分,审计重要性水平评估过低、审计实施方案缺乏针对性;审计实施中取证不够充分,法规应用失当,审计判断、审计评价失准,问题定性失误;出具审计报告时审计处理宽严失度等等。这些问题的存在,不同程度影响了审计工作质量和正确行使审计监督权,有可能导致审计行政复议和行政诉讼的发生。

    (三)审计人员的自由裁量权较大。对发现问题的定性、处理、处罚审计机关可调控的余地比较大,有的单位甚至以收缴多少论英雄。如:补缴财政收入的多,罚款的少;查处单位的多,惩治个人的少;惩罚基层组织的多,追究管理机关的少;有的部分审计人员为使审计项目达到优秀审计项目评选标准,在审计处理、处罚过程中,与被审计单位讨价还价,不依法处理查出的违法违纪问题。

    (四)少数审计人员缺乏沟通艺术。有的审计人员在执行审计任务中不注意工作策略和工作艺术,举止不够文雅,说话不讲方法,常以训斥人的口气,凌驾于被审计单位之上,造成被审计单位和有关部门反感。有的违反审计纪律,在被审计单位吃、拿、卡、要,报销费用;有的为会计师事务所揽业务,将职权内的审计项目交给中介机构去实施,从中得好处,严重损害审计机关的形象。

     以上问题不同程度的存在,不仅违背了依法审计、客观公正的基本原则,而且造成国有资产流失、部分违纪、违法人员逃脱制裁的严重后果,危害甚大。因此,为了社会的和谐,各级审计机关,全体审计人员有责任、有义务对上述存在问题进行认真的研究,分析原因,找出有效的治理方法。

    三、建立审计风险预警防控机制,确保审计权力健康运行

    审计机关必须对自身拥有的审计监督检查、处理处罚等权力进行有效的制约和监督,建立一套既能最大限度地发挥审计权力,又能最大限度地防止审计权力滥用的运行机制,不断强化审计权力运行风险预警防控,才能充分发挥审计“免疫系统”功能。

    (一)加强权责清理,科学编制权力运行流程图。实施权力运行风险预警防控,首先要清理权力职责,梳理权力流程。一是要认真清理权力职责。要按照权力运行风险预警防控的总体要求,根据相关法律法规和机关“三定”方案,组织所属人员对本单位的工作职责、工作岗位进行全面清理。重点清理审计执法等业务职权和机关内部各项管理职权,明确每个单位到底有哪些权力和职责,具体到每个岗位的权力和职责,并按岗位细化分解成具体的工作事项,逐项进行登记汇总,列出全部职权清单。要通过对权力职责的清理,科学界定每项权力行使的具体工作内容和范围,实行审计计划、实施、处理、跟踪“四权分离”,确保每个岗位的权力职责不重复、不交叉,形成既相互协调又相互制约的权力制衡结构。二是要科学编制权力流程。在清理和界定权力职责的基础上,要根据汇总的职权目录,对每个权力事项的运行轨迹作出认真分析,并按照权力事项制定相应的工作流程图。科学编制权力运行流程图,从具体操作层面上讲,主要是搞清楚每个职权事项的岗位结构分布情况,按照互不相容的要求合理设置权力流程的关节点,并明确每个关节点的职责、依据、要求及责任。要按照简便、清晰、规范、透明、高效的要求,实现权力事项操作流程化,提高科学化管理水平。

    (二)完善相关制度,保障内部廉政建设顺利进行。防范权力运行风险,最根本的还是靠制度。—是完善审计组廉洁审计制度,规范审计人员职业行为,促使审计组严格执行审计程序,提高审计质量;二是完善审计执法责任制,实行审计行政的程序化、法制化,形成明确的责任体系;三是认真执行审计执法公示制,主动接受被审计单位和社会各界的监督,增强审计透明度:四是完善审计执法考评制和审计执法考核指标体系,坚持日常考评与定期考评相结合;五是完善审计组廉洁审计反馈制度,扩大廉政回访的覆盖面,通过回访,听取被审计单位的反馈意见,及时掌握审计人员在被审计单位的情况;六是完善审计业务工作会议和审计复核制度,严格执行重大审计事项审计制度,避免个别部门和人员主观武断,发生失误或徇私舞弊。

    (三)落实依法治审,不断强化监管机制。在国家审计部门,除了通过不断完善学习制度和检查制度外,还应成立专门的廉政考核小组,对审计人员进行不定期廉政回访和调查,随时了解审计人员在审计过程中的廉政情况,—旦发现苗头性、倾向性问题,立即加以解决。同时,为加强权力制约,实行审计公开,应设立独立的复查机构,试行审计复查制度。在审计部门外部,通过政务公开及建立有奖检举制度等方式,将审计部门和审计人员的工作置于群众和社会的监督之中。进一步搞好党风廉政监督员及特约审计员的聘请工作,收集社会各界对审计工作及审计人员廉洁自律情况的反映,及时向审计部门反馈,并对审计工作和审计人员的廉洁自律等情况进行评议。尝试通过设置举报箱、投诉台、在新闻媒体公布举报电话等办法建立多形式的监督网络,扩大对审计工作的全面监督。

    (四)规范内部管理,建立健全审计权力约束机制。一是规范审计权力运行。审计权力运行自由和随意,将会为滋生腐败提供条件。要规范审计权力运行行为,必须加强法制建设。一方面要逐步建立健全审计法规、审计准则和操作指南,构建审计法规准则体系。另一方面,要加大监督检查力度,促使审计机关和审计人员严格依法审计,照章办事,严格按照审计准则的规定进行审计。二是分解审计权力结构。审计权力自身由多个“链条”连结起来,形成一种权力结构。要对权力结构进行适当分解和合理调整,改一个部门、一个岗位、一个人负责多项职能,为多个部门、多个岗位、多人交叉负责,相互牵制。三是公开审计权力运作。权力运作缺乏透明度,由少数人“暗箱操作”,是滋生腐败的“温床”。因此,必须对审计权力运作行为过程,包括范围、内容、程序、标准、法规依据、责任、结果等向权力行使对象公开,防止幕后交易。

    总之,国家审计监督承担着维护国家财政经济秩序、提高国家财政资金使用效益、促进廉政建设、保障国民经济和社会健康发展的重要职责。审计机关应以科学发展观为统领,将实施权力运行风险防控作为一项重要的政治任务来抓,周密安排部署,精心组织实施,确保审计权力运行风险防控工作顺利开展。为维护人民群众的合法权益、促进社会公平正义、推动经济社会又好又快发展,更加有效地发挥好职能作用。(李云)
    
    
    





    
     
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