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基层政府投资审计存在的问题及对策分析
余星(湖北省洪湖市审计局)
 
【时间:2011年07月21日】 字号: 【大】 【中】 【小】
    
    
    随着政府基础实施建设投资力度的不断加大,建设项目越来越多,资金量和建设规模也越来越大,对经济社会的可持续发展产生着越来越重要的影响。如何加强政府投资建设项目的管理和监督,确保建设资金的有效使用,堵塞基础建设漏洞,越来越成为政府关心的重点,人民群众关注的热点。但是,由于地方工程建设投资主体的日趋多元化,基层基建投资审计中存在一些不容忽视的问题,需引起我们的重视。

    一、当前政府投资审计中存在的主要问题

    从目前开展投资审计的实践情况来看,也存在着一些问题,归纳起来有以下“三难”:

    (一)投资审计人才短缺使政府投资审计力度难以保证。审计人员的素质是实现审计目标,保证审计质量的关键,审计活动贯穿项目建设整个过程,需要审计人员具备较高理论基础和丰富实践经验,并能综合运用工程、财务、经济、管理、法律等多方面知识以及工程知识中的土建、市政、水利、国土整理等。审计质量水平与审计人员的知识体系有着直接的关系。目前,能够胜任这方面工作要求的复合型人才极其短缺,在一定程度上制约着投资审计工作的进一步深化。现阶段,审计人员的专业多以财会为主,同时由于工程招投标、合同签订、施工等环节形成的业务数据采集、转换难度大,对审计人员的运用计算机辅助审计的能力提出了更高的要求,因此一些项目还没有开展计算机辅助审计,审计手段落后。

    (二)跟踪审计介入时间和深度难以把握。通过近几年投资项目审计,我们发现随着我国工程造价管理体制的改革和与国际惯例的接轨,随着招投标工作的深入开展和工程量清单报价的逐步实施,传统的工程预结算审计方法已经受到挑战。如目前摆在我们面前的项目前期工作如何审计,长期以来,由于政府投资项目审计都是采用竣工决算审计的方式,对前期决策和设计阶段审计缺乏相应的专业能力,跟踪审计大多未涉及可行性研究、设计质量和概算审计,项目前期审计基本上是一个盲区。目前的做法大多集中在施工阶段介入,就建设单位而言,也认为审计的主要成果体现在施工阶段工程造价的控制上。实践表明,在施工阶段介入,仍然有很多缺陷不能得到弥补。

    (三)投资审计中绩效审计的作用难以发挥。由于投资领域的市场运作、建设管理尚不规范,发现和揭露建设过程中的违纪违规问题仍然是投资审计的主要内容。审计人员审查重点在建设、设计、施工、采购等单位的财务收支、项目建设管理、资金管理、概算执行、工程造价等方面,至于投资是否合理,经济效益、效益、环境效益如何,则一般不予评价。

    (四)审计风险难以得到有效控制 。审计人员的风险意识不强,所采取的方法、程序不规范,自身专业知识、经验能力不足必然带来审计风险;有些投资项目复杂、内控制度不健全,工程管理不规范;而被审计单位如果不积极配合,提供的资料不真实或不完整,更容易使审计人员做出错误的判断。再者,审计人员素质参差不齐,容易出现廉政风险。

    二、改进和完善基层政府投资审计的思考

    (一)国家出台统一规范的投资审计的指导标准。开展投资审计是审计发展的必然趋势,同时也是一种新的尝试,虽然在审计领域已经进行了一些理论研究,但具体的具有指导性和可操作性的方法并不多,特别是对基层审计机关来说,由于县域经济的发展和具体情况的不同,对全国性的指导方法和指导意见以及评价标准可能有些不太适用,在投资审计操作中没有具体的、统一的、可操作性强的指导标准,在一定程度上制约着投资审计工作质量的进一步提高。如,审计署制定的《审计机关国家建设项目审计准则》虽然规定了审计机关应对国家建设项目的建设程序、资金使用、招标投标、合同管理、材料采购、工程结算和决算、工程质量、单位资质等方面进行审计监督,其法律效力较低,且主要只规范了审计机关如何开展工作。此外,缺乏跟踪审计有关的规定和规范。原六部委颁布的《建设项目审计处理暂行规定》对于违反财政财务收支行为的审计执法来说相对不足,处罚规定比较笼统,且多数内容已过时。因此,建议国家及审计部门应及时出台投资审计有关的、较为全面的规定和规范。

    (二)关注投资项目的经济效益、社会效益和环境效益,做出绩效评价。审计署在2008年7月发布的《2008年至2012年审计工作发展规划》中明确提出“全面推进绩效审计,促进转变经济发展方式,提高财政资金和公共资源配置、使用、利用的经济性、效率性和效果性。至2012年,每年所有的审计项目都开展绩效审计。”目前社会各界也对政府投资工程的损失浪费、投资效益差的关注度不断上升。因此,投资审计必须分析项目建设是否按照规定的基建程序报批、是否按批准的概算内容执行,分析政府投资的建设资金分配原则是否符合国家投资政策、投资规模是否在批准的预算之内、投资结构是否合理、投资分配的内控制度是否健全有效;从而就整体和局部、长远和近期来分析项目投资的效益、社会效益和环境效益,深入分析投资绩效没有达标的原因。但是目前我国对政府投资项目没有规范的绩效评价指标,而使审计人员对项目绩效的评价缺乏统一的指导,影响评价的客观性和科学性。建议应当综合考虑项目行业、项目类别、地区经济差异等因素,加快建立评价投资项目绩效的评价指标体系。

    (三)深化投资审计内容。建设项目具有周期长、投资额大、控制环节多等特点,哪一管理环节出现漏洞,都可能导致无法挽回的损失浪费,影响投资的经济性、效率性和效果性。回顾近年来我市开展的政府投资审计项目,建设前期准备工作不足、可行性论证不充分、投资决策不科学等问题仍十分普遍,由此造成的损失浪费较为严重。我们应该把审计“关口”前移,不断深化审计内容,将事前预防、事中控制和事后监督有机结合起来,把投资审计工作贯穿于可行性研究、立项、初步设计、施工图设计、施工、竣工决算等建设全过程,有效渗透到固定资产投资领域的各个环节,及时发现各个环节存在的问题,及时堵塞漏洞,做到从源头上制止决策失误、在事中控制违规操作,于事后保证工程决算和工程款结算的真实合法,尽可能避免小问题酿成大损失,提高审计效果。

    (四)创新投资审计方式方法。面对建设项目增多的实际情况和投资审计范围广、内容多、难度大的特点,单靠审计部门现有投资审计人员,难以完成对政府建设项目的审计监督任务。因此,我们一方面要解放思想,积极探索新的审计组织方式,采取借用聘用人员、组织社会中介机构等方式来参与国家审计机关的工作,以发挥审计整体效能。另一方面,要大力推进计算机审计,不断提高审计工作效率。一是要积极运用现有的审计软件,进行数据计算、分析和复核。针对建设项目电算化会计普及程度不高的现实,我们要积极引进和运用现有的审计软件,组织专人,选准突破口,运用多媒体设备,将建设单位重要的纸质会计资料录入计算机,运用工程量自动计算软件、工程套价软件、工程预算结算审计软件等,解决工程审计计算繁杂的技术难题,提高数据计算的速度和准确性,并在基础上进行价差分析、工料分析,从中发现违纪违规问题线索。二是切实抓好投资项目数据库的建设。要建立投资法规数据库和工程定额数据库,并不断充实数据库的内容。对列入年度投资计划的每项重点工程项目,要建立起项目投资信息数据库,将有关该项目的概算、合同、招投标、材料设备供应及相关文件和会议等分别按不同的数据类型录入数据库,并随工程进度随时对数据进行维护和更新,保证审计人员对投资项目信息资源的共享,为投资审计工作打下了良好的资料和信息基础。三是强化培训,搞好计算机技术人员与投资审计业务人员的结合。在审计过程中,要搞好计算机技术人员与投资审计业务人员的结合,充分发挥各自的优势,将审计业务经验转化为审计模型,自行设计一些适用于各种投资预、结算审计表格等数据文件,保证计算机在投资审计工作中正常有序进行。

    (五)有效防范投资审计风险。审计人员要将风险意识贯穿于审计全过程,将风险和防范措施纳入审计程序的各个环节;在审计中要搞好工程审计风险评估,以评估结果作为拟订审计计划、实施审查、做出审计结论的重要依据。审计机关要加强内部质量控制制度建设,制定好项目审计质量控制制度和复核制度,审计人员和复核人员严格按照制度进行对照,严谨细致地工作;还要建立责任追究制度,明确审计人员各自的权力和责任,促进工程审计人员各负其责、各担风险。

    (六)进一步提高审计人员综合素质。投资项目审计与全程跟踪审计能否顺利开展,取决于审计人员人员素质。投资项目审计人员要提高政治素质,具有坚定的政治方向和高尚的职业道德;要提高审计人员的业务水平,可以采用以下方式:一是人才的外部引进,即争取市政府支持,增加编制,用于引进审计机关所亟须的工程技术人才,尤其是既懂工程技术又懂财务审计的复合型人才;二是人才的内部培养,针对投资审计人员的知识水平和结构状况,一方面应分层次进行阶梯式培训,针对不同情况,开设“起步班”、“提高班”等形式分门别类地加强培训,以适应投资审计工作的不同要求,提高审计工作水平,通过各种培训,使审计人员能够更新观念、知识和技能,尽快适应开展固定资产投资审计工作的需要,另一方面则可以通过一定的奖励措施,鼓励审计人员自学专业知识,获取专业资格证书;三是建立外部人才,即与师事务所以及其他中介、咨询机构中的技术专家建立稳定的合作关系,在必要时可以聘请他们参与对于重点建设项目的审计工作。(余星 )







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