浅议国税征管审计
杨静（审计署驻重庆特派办）
审计法及其实施条例规定，预算收入征收部门依照法律、行政法规的规定和国家其他有关规定征收预算收入情况是审计机关对本级预算收入执行情况进行审计监督的内容之一。近年来，审计署开展了三次涉及国税部门税收征管情况的审计或审计调查：2003年，对17个省（自治区、直辖市）税源比较集中的35个市（地）税务机关税收征管情况进行审计调查，重点抽查了788户企业，包括国税和地税部门组织税收收入的情况；2008年，对16个省（自治区、直辖市）国税部门税收征管情况进行审计调查；2010年，对国家税务总局和18个省（自治区、直辖市）国税系统的税收征管情况进行审计。本人参与了2008年的国税征管审计调查，在查阅了2003年、2010年税收审计相关资料的基础上，在此粗浅谈谈自己对国税征管审计的认识。
一、国税征管审计的成效
（一）紧紧围绕科学发展主题和加快转变经济发展方式主线，充分发挥审计保障国家经济社会健康运行的“免疫系统”功能。
国税征管审计在揭露违法违规问题，促进反腐倡廉的同时，更加注重将推动改革、促进发展作为出发点和落脚点，从制度和政策层面查找问题、分析原因，促进健全机制，完善制度，服务经济社会科学发展。如2008年国税征管审计结合国家控制高污染、高耗能行业过快发展的要求，揭露了一些税收优惠政策以企业性质、企业所在地域为条件，与产业政策要求不够协调，造成部分应关停、淘汰、限制或环保不达标企业享受税收优惠政策；揭露了消费税税制设计不尽合理，酒和化妆品类生产企业通过关联交易等手段明显压低产品出厂价从而少缴消费税，促进国家税务总局完善消费税的相关制度；揭示了企业支付和个人缴纳的企业年金是否征收个人所得税规定不明确，造成纳税人的税务处理不一，促进国家税务总局完善企业年金个人所得税的相关制度。
（二）逐步健全国税征管审计组织协调机制，保证统一作战、运转有序、工作高效。
一是在编制审计计划和审计工作方案时就开展充分调研，根据国家出台的政策和社会经济的热点难点，确定审计需要关注的方向。如2008年国税征管审计取得良好成果的节能减排配套税收政策执行情况，企业年金、补充医疗保险、住房公积金配套税收政策执行情况等都在工作方案中已经作为审计调查的重点。二是在审计实施过程中，财政司结合实际情况，及时编发工作动态，进一步细化重点内容和工作要求，增强工作的指导性、时效性。三是将对国家税务总局的审计和对省、自治区、直辖市国税部门的审计有机结合，上下联动，拓宽了审计覆盖面，关注国家税务总局行政审批权的执行情况，充分揭示税收政策存在不完善的方面。
（三）创新审计技术方法，全面推进计算机审计，总结推广经验模型。
国税征管使用的是中国税收征管信息系统（以下简称CTAIS系统），由于各地使用版本不同、上线时间不同、数据实现省级集中的时间不同，目前审计人员更多的是在省级国税机关将数据备份转换为SQL Server格式，或者直接接入国税部门后台数据库，运用PL SQL语句，对延期申报纳税文书表、征收信息表、收入退还书、年度所得税申报附表、减免税清册等主体表格进行查询。计算机审计有力促进了转变审计思维和组织管理方式，突破延伸审计调查市县的限制，全面掌握辖区内纳税人的税收征缴减免情况，围绕方案确定的审计调查目标和内容，做到在把握总体的基础上运用结构分析、趋势分析、关联分析等审计方法，确定重点，发现线索，精确延伸，大大提高了工作效率。一批优秀的国税计算机审计专家经验和计算机审计方法得以推广运用。
二、国税征管审计的难点
（一）个别国税征管审计查出的问题，屡查屡犯，缺乏落实整改的保障措施。
一些国税征管中存在的问题，在历经多年审计后依然存在。如2003年到2010年，三次税收征管审计公告的第一个问题都是受税收计划的影响，部分地方利用缓缴税款、以虚假理由延期申报、提前征收、多预征税款等方式，人为调节税收进度。尽管审计机关提出了进一步完善税收工作考核机制，改变“基数加增长率”的计划下达模式，变指令性计划为指导性计划，努力构建依法治税的税收征管环境等建议，但组织税收收入作为考核税务机关工作情况的重要指标，仍然左右着税务机关的执法行为，延压税款或者征收“过头税”的问题不仅在不同地区、不同级次的国税征管审计中屡查屡犯，而且在企业审计、地方财政收支审计、地方政府领导干部经济责任审计等项目中屡见不鲜。年年岁岁查，岁岁年年有，不能整改到位，不仅影响了审计效果，还造成被审计单位认为是否整改对自己并没有什么影响，滋生麻痹情绪，动摇审计权威。
（二）计算机审计侧重于数据式审计，对信息系统的审计相对不足。
按照国际信息系统审计与控制协会ISACA的定义，信息系统审计是获取并评价证据，以判断信息系统是否能够保证资产的安全、数据的完整，以及有效率地利用组织的资源并有效果地实现组织目标的过程。而目前国税征管计算机审计较多的是数据式审计，即以被审计单位底层数据库原始数据为切入点，通过对数据的采集、转换、整理、分析，形成审计中间表，运用查询分析、多维分析、数据挖掘等多种技术方法构建模型进行数据分析，发现趋势、异常和错误，把握总体、突出重点、精确延伸，从而收集审计证据，实现审计目标。数据式审计是在国税机关实现信息化管理、征管信息数据化后审计工作的必然选择，极大地提高了审计工作效率。信息系统的安全性、可靠性、有效性是数据真实性、完整性、可靠性的保证，开展信息系统审计是控制审计风险，全面履行审计职责的重要内容。目前信息系统审计相对不足，难以对国税机关CTAIS系统的调整、完善提出建设性的审计建议。
（三）部分审计查出的问题，难以有针对性的界定国税部门的责任。
国税征管审计不同于税务稽查，重点不是审查由于纳税人原因造成的偷税、骗税、抗税行为，而是审查国税部门在税收征管中存在的违法违规问题，即使查出了纳税人的违规问题，也要尽可能进一步深究国税部门的责任。但在实际工作中，有的问题难以有针对性的界定国税部门的责任。一是在目前纳税人自行申报、税务机关重在稽查的征管模式下，由于纳税人虚假申报造成的少征税款行为，难以有针对性的界定国税部门的责任。如审计发现某企业在有10个银行账户、货币资金充裕的情况下，申请延期缴纳税款时仅向主管国税机关提供了2个银行账户，国税机关仅根据纳税人提供的资料，依照税务部门前台受理，税务管理部门（税务所）、区县局征管部门、区县局领导、省级国税局征管部门按征管法及实施细则对缓税资料进行审核，符合当期货币资金在扣除应付职工工资、社会保险费后不足以缴纳税款的缓税条件，并通过CTAIS系统传给省级国税部门领导审批，税务前台打印缓税通知书的程序，批准了企业延期缴纳税款。在没有显著证据支撑国税部门人为延压税款入库的情况下，只能界定为纳税人虚假申报，难以界定国税部门在审批过程中应承担的责任。二是国税部门依据相关主管部门出具的证明文件进行审核，当不具备资格和不符合条件的企业违规享受税收优惠政策时，难以界定国税部门的责任。如高新技术企业的认定由科技部门承担，《国家鼓励类产业确认书》由经济贸易和商务部门出具，作为国税部门审核企业能否享受税收减免的重要依据之一，因主管部门认定或确认错误或者有争议的情况下，难以界定国税部门在审核过程中应承担的责任。
三、加强国税征管审计的对策
（一）立足制度建设，推进国税征管体制的不断完善。
一是坚强宏观性和建设性，从制度层面出发，揭示当前税收征管体制和管理制度中存在的缺陷和漏洞，提出完善国税征管体制和制度的建议。二是大力开展专项审计和审计调查，抓住一些带有普遍性，倾向性的突出问题，集中力量，深入调查，着力揭示存在问题，分析存在问题的原因，提出切实可行的建议。三是加强跟踪审计，促进整改落实。通过跟踪审计，既可以促进国税部门加强整改，也可以分析难以整改的问题的原因，发现影响审计整改的制度因素，提出完善国税征管制度的建议。
（二）加强信息系统审计，推进国税征管信息化建设。
相对其他政府部门而言，国税部门的信息化建设水平较高，信息系统在税收征管中具有不可替代的作用，信息系统的安全性、可靠性、有效性是税收征管质量的重要保障。因此，应当加强国税部门信息系统审计，从征管信息系统本身出发，揭示影响征管系统安全性、可靠性、有效性的问题，揭示征管信息系统控制方面的漏洞，提出完善国税信息系统的建议，推进国税部门信息化建设。
（三）加强国税征管审计工作的规范化建设。
由于拥有比较固定的工作程序和实务标准，税收征管工作的规范化先天条件充足，税收审计的规范化具有较好的外部条件，而多年的国税征管审计积累较为丰富的审计经验，但如果不加以总结和提炼，就很难在利用以前的审计成果，也不利于审计工作的规范。因此，应当从制度税收征管审计指南入手，规范审计工作流程，总结审计工作经验和案例，加强税收审计工作的规范化建设。
（四）加强队伍建设，培养适应国税审计的专业化人才。
国税审计工作的专业性较强，需要审计人员非常熟悉和掌握税收征管的相关法律法规及相关的财务制度。同时，税收征管的法律法规随着经济社会的发展在不断修订完善，需要审计人员熟悉和掌握税收征管法律法规中新的变化，这些都对国税审计队伍的专业化水平提出较高的要求，也需要审计机关加强专业化建设，培养适应国税审计的专业化人才。（杨静）
一、国税征管审计的成效
（一）紧紧围绕科学发展主题和加快转变经济发展方式主线，充分发挥审计保障国家经济社会健康运行的“免疫系统”功能。
国税征管审计在揭露违法违规问题，促进反腐倡廉的同时，更加注重将推动改革、促进发展作为出发点和落脚点，从制度和政策层面查找问题、分析原因，促进健全机制，完善制度，服务经济社会科学发展。如2008年国税征管审计结合国家控制高污染、高耗能行业过快发展的要求，揭露了一些税收优惠政策以企业性质、企业所在地域为条件，与产业政策要求不够协调，造成部分应关停、淘汰、限制或环保不达标企业享受税收优惠政策；揭露了消费税税制设计不尽合理，酒和化妆品类生产企业通过关联交易等手段明显压低产品出厂价从而少缴消费税，促进国家税务总局完善消费税的相关制度；揭示了企业支付和个人缴纳的企业年金是否征收个人所得税规定不明确，造成纳税人的税务处理不一，促进国家税务总局完善企业年金个人所得税的相关制度。
（二）逐步健全国税征管审计组织协调机制，保证统一作战、运转有序、工作高效。
一是在编制审计计划和审计工作方案时就开展充分调研，根据国家出台的政策和社会经济的热点难点，确定审计需要关注的方向。如2008年国税征管审计取得良好成果的节能减排配套税收政策执行情况，企业年金、补充医疗保险、住房公积金配套税收政策执行情况等都在工作方案中已经作为审计调查的重点。二是在审计实施过程中，财政司结合实际情况，及时编发工作动态，进一步细化重点内容和工作要求，增强工作的指导性、时效性。三是将对国家税务总局的审计和对省、自治区、直辖市国税部门的审计有机结合，上下联动，拓宽了审计覆盖面，关注国家税务总局行政审批权的执行情况，充分揭示税收政策存在不完善的方面。
（三）创新审计技术方法，全面推进计算机审计，总结推广经验模型。
国税征管使用的是中国税收征管信息系统（以下简称CTAIS系统），由于各地使用版本不同、上线时间不同、数据实现省级集中的时间不同，目前审计人员更多的是在省级国税机关将数据备份转换为SQL Server格式，或者直接接入国税部门后台数据库，运用PL SQL语句，对延期申报纳税文书表、征收信息表、收入退还书、年度所得税申报附表、减免税清册等主体表格进行查询。计算机审计有力促进了转变审计思维和组织管理方式，突破延伸审计调查市县的限制，全面掌握辖区内纳税人的税收征缴减免情况，围绕方案确定的审计调查目标和内容，做到在把握总体的基础上运用结构分析、趋势分析、关联分析等审计方法，确定重点，发现线索，精确延伸，大大提高了工作效率。一批优秀的国税计算机审计专家经验和计算机审计方法得以推广运用。
二、国税征管审计的难点
（一）个别国税征管审计查出的问题，屡查屡犯，缺乏落实整改的保障措施。
一些国税征管中存在的问题，在历经多年审计后依然存在。如2003年到2010年，三次税收征管审计公告的第一个问题都是受税收计划的影响，部分地方利用缓缴税款、以虚假理由延期申报、提前征收、多预征税款等方式，人为调节税收进度。尽管审计机关提出了进一步完善税收工作考核机制，改变“基数加增长率”的计划下达模式，变指令性计划为指导性计划，努力构建依法治税的税收征管环境等建议，但组织税收收入作为考核税务机关工作情况的重要指标，仍然左右着税务机关的执法行为，延压税款或者征收“过头税”的问题不仅在不同地区、不同级次的国税征管审计中屡查屡犯，而且在企业审计、地方财政收支审计、地方政府领导干部经济责任审计等项目中屡见不鲜。年年岁岁查，岁岁年年有，不能整改到位，不仅影响了审计效果，还造成被审计单位认为是否整改对自己并没有什么影响，滋生麻痹情绪，动摇审计权威。
（二）计算机审计侧重于数据式审计，对信息系统的审计相对不足。
按照国际信息系统审计与控制协会ISACA的定义，信息系统审计是获取并评价证据，以判断信息系统是否能够保证资产的安全、数据的完整，以及有效率地利用组织的资源并有效果地实现组织目标的过程。而目前国税征管计算机审计较多的是数据式审计，即以被审计单位底层数据库原始数据为切入点，通过对数据的采集、转换、整理、分析，形成审计中间表，运用查询分析、多维分析、数据挖掘等多种技术方法构建模型进行数据分析，发现趋势、异常和错误，把握总体、突出重点、精确延伸，从而收集审计证据，实现审计目标。数据式审计是在国税机关实现信息化管理、征管信息数据化后审计工作的必然选择，极大地提高了审计工作效率。信息系统的安全性、可靠性、有效性是数据真实性、完整性、可靠性的保证，开展信息系统审计是控制审计风险，全面履行审计职责的重要内容。目前信息系统审计相对不足，难以对国税机关CTAIS系统的调整、完善提出建设性的审计建议。
（三）部分审计查出的问题，难以有针对性的界定国税部门的责任。
国税征管审计不同于税务稽查，重点不是审查由于纳税人原因造成的偷税、骗税、抗税行为，而是审查国税部门在税收征管中存在的违法违规问题，即使查出了纳税人的违规问题，也要尽可能进一步深究国税部门的责任。但在实际工作中，有的问题难以有针对性的界定国税部门的责任。一是在目前纳税人自行申报、税务机关重在稽查的征管模式下，由于纳税人虚假申报造成的少征税款行为，难以有针对性的界定国税部门的责任。如审计发现某企业在有10个银行账户、货币资金充裕的情况下，申请延期缴纳税款时仅向主管国税机关提供了2个银行账户，国税机关仅根据纳税人提供的资料，依照税务部门前台受理，税务管理部门（税务所）、区县局征管部门、区县局领导、省级国税局征管部门按征管法及实施细则对缓税资料进行审核，符合当期货币资金在扣除应付职工工资、社会保险费后不足以缴纳税款的缓税条件，并通过CTAIS系统传给省级国税部门领导审批，税务前台打印缓税通知书的程序，批准了企业延期缴纳税款。在没有显著证据支撑国税部门人为延压税款入库的情况下，只能界定为纳税人虚假申报，难以界定国税部门在审批过程中应承担的责任。二是国税部门依据相关主管部门出具的证明文件进行审核，当不具备资格和不符合条件的企业违规享受税收优惠政策时，难以界定国税部门的责任。如高新技术企业的认定由科技部门承担，《国家鼓励类产业确认书》由经济贸易和商务部门出具，作为国税部门审核企业能否享受税收减免的重要依据之一，因主管部门认定或确认错误或者有争议的情况下，难以界定国税部门在审核过程中应承担的责任。
三、加强国税征管审计的对策
（一）立足制度建设，推进国税征管体制的不断完善。
一是坚强宏观性和建设性，从制度层面出发，揭示当前税收征管体制和管理制度中存在的缺陷和漏洞，提出完善国税征管体制和制度的建议。二是大力开展专项审计和审计调查，抓住一些带有普遍性，倾向性的突出问题，集中力量，深入调查，着力揭示存在问题，分析存在问题的原因，提出切实可行的建议。三是加强跟踪审计，促进整改落实。通过跟踪审计，既可以促进国税部门加强整改，也可以分析难以整改的问题的原因，发现影响审计整改的制度因素，提出完善国税征管制度的建议。
（二）加强信息系统审计，推进国税征管信息化建设。
相对其他政府部门而言，国税部门的信息化建设水平较高，信息系统在税收征管中具有不可替代的作用，信息系统的安全性、可靠性、有效性是税收征管质量的重要保障。因此，应当加强国税部门信息系统审计，从征管信息系统本身出发，揭示影响征管系统安全性、可靠性、有效性的问题，揭示征管信息系统控制方面的漏洞，提出完善国税信息系统的建议，推进国税部门信息化建设。
（三）加强国税征管审计工作的规范化建设。
由于拥有比较固定的工作程序和实务标准，税收征管工作的规范化先天条件充足，税收审计的规范化具有较好的外部条件，而多年的国税征管审计积累较为丰富的审计经验，但如果不加以总结和提炼，就很难在利用以前的审计成果，也不利于审计工作的规范。因此，应当从制度税收征管审计指南入手，规范审计工作流程，总结审计工作经验和案例，加强税收审计工作的规范化建设。
（四）加强队伍建设，培养适应国税审计的专业化人才。
国税审计工作的专业性较强，需要审计人员非常熟悉和掌握税收征管的相关法律法规及相关的财务制度。同时，税收征管的法律法规随着经济社会的发展在不断修订完善，需要审计人员熟悉和掌握税收征管法律法规中新的变化，这些都对国税审计队伍的专业化水平提出较高的要求，也需要审计机关加强专业化建设，培养适应国税审计的专业化人才。（杨静）
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