也谈中国当代审计对国家公共政策的影响
木 沐（江苏省南京市审计局）
当一个国家的经济开始起步时，他的政府就应该考虑建立一些相应的重要的公共政策，这些公共政策制定得好坏和落实得好坏，都是检验政府治理质素的最重要标准。我国的改革向纵深发展后其步伐变得迟缓了，有人认为是国家政府的质素较低，而这个质素较低又不完全是指政府官员的文化程度低，而是指他们没能发挥在国家治理上对公共利益维护和管理的最基本功能。刘家义审计长全面系统阐述了审计作为保障国家经济社会健康运行中的免疫系统功能的职能定位：审计机关是政府内部的一个机构，审计监督是国家监督体系中的组成部分，这是当代中国国情下由宪法确认的中国特色社会主义审计体制。这也为审计在国家公共治理上发挥应有作用提供了理由。
审计对公共政策的影响力并非预先注定，其作用的发挥必须将其置于特定的社会结构中。审计作为一种国家建制的存在，其独特的价值恰恰在于其能以“守望人”的身份切入社会进程，从国家和政府经济治理的效率、效益、效果的维度上提供反省和批判的力量。本文主要从审计与我国当代政治、经济、文化、社会的关联上，提出审计对我国公共政策发生影响的可能性。
一、审计对我国政治建设的影响力
我国实行的是议行合一的政治体制，立法机构或权力机构制定的法律与政策具有最高效力。从政治意义上来说，立法机关制定政策要接受执政党的领导。从某种意义上说，立法机关的职能之一就是将党的意志转变为政策。审计机关是通过国家赋予经济监督权，其权力的行使和作用的发挥都直接与公共政策紧密相连，甚至贯穿、影响其全过程。将宪政理念引入审计意域，其重要意义之一是以民主法治的形式，对政府的财政权力进行监督，以保护公民财产权及其依附其上的基本人权，促进政府公共服务职能的实现和有效运行。
经过全国人民代表大会审议的预算，从根本上说，是用于解决政府和人民的财产关系问题，这是一国政治中最重要的宪法关系。从审计的角度看，预算收入和支出应当体现平等负担和平等给付原则，税收课征应当体现平等课税原则和量能课税原则，费用征收应当体现受益负担原则。预算支出方面，相同的情况应当相同处理，不能因为人为原因导致受体之间的差异过大。这就是政府公共政策制定和实施中在落实公民权利上审计应当考量的。
宪政民主对政府财政行为提出严格的要求：一是向议会提供的预算报告必须数字准确、细致和完整，覆盖其全部公共收支、反映它的全部财政活动，不允许出现预算管辖之外的财政活动；二是提高财政透明度，走“阳光预算”之路。人民享有预算信息的知情权，政府有责任把其在行政管理活动中所产生、所收集的信息对人民公开，及时、全面地公布预算编制过程、财政政策目标、公共部门账目和形势预测等财政资讯。正如有学者指出，对于各级地方政府来说，政府职能的定位，在很大意义上并不是一个理论认知问题，而是政府行为偏好与约束条件相互作用的产物。保罗•萨缪尔森在谈到政府的行为选择时曾经指出：“依照许多人的看法，政府应该建立一个公正而有效率的法律机制；政府应该运用最优的宏观经济政策来稳定产量、失业以及通货膨胀,政府应该调节工业以克服市场失灵；政府应该把收入再分配到最应得的人手中。”但是政府会这样做吗？政府会遵循那些力图创造一个有效率的和公正的社会的经济学家们的学说吗?地方政府职能履行的好坏，首要的决定因素不是职能认知的科学性与否，而是既定约束条件下的行为激励结构。在区域经济竞争日趋激烈的今天，地方政府具有积极回应辖区内微观主体，为其提供公共服务的内在动力。地方行政首长也往往具有“为官一任、造福一方”的情结，希望在自己的任上留下显示政绩的经济指标。在制度化不足和软制度约束的环境下，他们会根据自身的偏好选择性地执行中央的政策。这就是当前经济责任审计中需要加以关注的因素。
二、审计对经济建设的影响力
公共管理的目标是有效地维护与增进公平分配社会公共利益，调节收入分配。但从目前透露出的调节收入分配的细节看，却只是对个人与个人、企业与个人、资本与劳动等收入分配关系进行调节，并未考虑调节国家与个人的收入分配关系。这种调节一定是不全面的，效果是难以保证的。目前，除了居民收入差距悬殊外，国家与个人的收入关系也呈极度不平衡状态。据《中国青年报》载：1997年－2007年，在我国GDP比重中，政府财政收入从10.95％升至20.57％，而劳动者报酬却从53.4％降至39.74％。缩小社会的贫富差距，决不能忽视调节国家与个人之间的收入分配关系。一方面，国家拿走太多，留给民间的就少了，可以重新切割的蛋糕本身就小了。另一方面，一些低收入者的贫困原因，本身就是税费负担不公平造成的。
审计对经济建设的影响力，小到一个企业的盛衰，大到国家经济安全。单从一个企业来说，审计中常有的现象是，国有企业的问题总是屡审屡犯；大量的国有企业生产着竞争性商品；大量的国有企业没有真正与市场结合，却热衷于与政府结合；大量的国有企业运用“潜规则”的能力大大强于运用市场规则的能力。如此情况下，审计为“促转型”服务，能否促进国有企业真正实现与市场经济的结合并跳出政府这个“看得见的手”之掌心？能否促进以即时性的既得利益推动的实用主义改革转向具有持续性利益推动的战略性改革？能否促进在渐进所有权改革中某些群体利益受损而引起社会公平问题的有效处理？
曾有专家对金融审计建言：凡不涉及公共存款和业务的交给地方政府管理，凡是涉及公共资金的必须由一行三会严格监管；对大型国企审贷时要骨头里挑刺找出风险点，但是对中小企业贷款要积极挖掘潜能；变相吸存引发的风险依照刑法处置，而不是按照监管法规，这样就不存在政府是否要出钱的问题。这样的审计建言，就是在国家金融监管这些大的方面，推动国家宏观经济政策的完善，维护国家经济安全方面发挥了审计的积极影响。
三、审计对文化建设的影响力
审计作为“受托人”为维护绝大多数人民的经济利益服务是其根本要旨，这也是审计人的基本文化素养和公民意识。经济责任审计中一个习以为常的现象是，在审计报告中往往用很大的篇幅叙述某某领导如何如何执政为民，如何如何尽心尽力……民治政府的官员，就是百姓用税金聘用的雇员，他们办好了事，是分内之责，无需感谢；他们不办事或办坏事，则理当予以批评与惩戒。审计有责任通过自己的努力，彰显符合社会进步的价值评判取向，真正把人民群众满意不满意、高兴不高兴、赞成不赞成这样一种衡量标准，作为评价官员履职的根本依据。
比如，民生项目审计，一方面要看民生的“实得”，看民生项目资金是否到位，其绩效如何；另一方面，或许是更重要的方面要看民生的“应得”，民生的、作为公民的权利的“应得”。法学家江平先生在其八十岁生日时感言：“中国的私权在强大的公权面前，始终是处于劣势……中国更多面临着还是私权从公权中得到解放，私权从公权中得到利益的保护”。只有从这样一种公民意识和民本情怀上，从民生本位的文化价值之高度上去规鉴审计的目标和走向，才能使人们看到作为一个职业群体而存在的审计在国家治理和民主进程推进上举足轻重的地位和作用。
现今，国家公共治理和公共事务作业过程的公开情况和公民政治参与率等，已成为公共管理和行政过程是否具有透明度的主要指标。但是，地方公共预算的明细开支总是难以公开。从目前审计的情况看，一方面，应当公示的没有公示；另一方面，公示的行为有多大程度的约束力亦未可知。2001年诺贝尔经济学家、世界银行首席经济学家约瑟夫•斯蒂格利茨说：“‘公开’是公共治理的核心问题”。列宁曾指出：“没有公开性而谈民主制是很可笑的”。
四、审计对社会建设的影响力
现代社会的和谐发展需要三个支点：政治国家、市场经济、公民社会。中国古代不存在公民社会，有的只是臣民社会。“普天之下，莫非王土；率土之滨，莫非王臣”。审计是民主与法制的表征，不仅仅是理论层面的，还应当是实质性的。当前，审计能够对社会建设形成影响，在于审计要以宏观的视野，关注社会各阶层的分配现状。从目前的现状看，分配正义作为一种国家治理的理念尚未在国家分配制度上得到明确、系统和具体的体现。产业上、行业上、阶层上都有或明或暗的分配不公，出现了国富民贫和基尼系数超“警戒”的现象。一个突出的例证是国家经营的特大型企业不少是具有垄断特征的，它们大多在制度和政策上受惠，加之他们原本圈定的市场，利润也很高，使得垄断企业和非垄断企业不平等竞争，也使这两种企业的博弈演变为资本与劳动力的争夺，演变为对要素数量的竞争而非要素质量的竞争。这种现状的直接后果是使垄断企业从根本上消减了内生的技术创新的积极性和主动性，阻滞了国家“转型发展”战略的推进；更进一步是使中国社会各阶层之间产生摩擦，影响社会稳定，增大国家治理成本。在十一届人大三次会议政府工作报告中温家宝总理指出：“加快大型国有企业特别是中央企业母公司的公司制改革，实现产权多元化。加快推进垄断性行业改革，切实放宽市场准入，积极引入竞争机制。”审计正义，从根本上说就是要将这样一种改革意识在现实层面转化化对全社会公民合法利益的维护。
对实施审计来说，比如，对国家机关部门的审计中，它要求行政机关必须依照法定权限和程序履行职责，行政许可、行政处罚、行政管理、行政收费等行政执法行为都要依法进行，各级行政机关工作人员尤其是领导干部必须依法行政，即：行政要依法、有权必有责、用权受监督、侵权要赔偿、违法受追究应当成为政府工作的基本理念。从审计中遇到的各种现象看，目前我国依法行政和法治政府建设的水平与预期目标相比还有较大差距。一些地方“长官意志”还比较严重，科学民主决策能力不强，通过依法行政解决经济社会发展中突出问题的意识和能力还比较薄弱；有的部门将行政权力转化为获取自身经济利益的手段；有些部门有些规范性文件制定依据不足，政出多门，甚至相互“打架”；有的具体行政行为不规范，失职、渎职、不作为、乱作为以及消极腐败等现象在一些地方和部门还比较突出。而审计对社会建设发生影响，就是要关注公共政策在解决公共问题、保证公共利益的最大化方面是否存在问题，并提出建设性意见。
此外，审计对社会的影响力也受制于政府的开明度和社会的成熟度。政府要“放归”审计于社会，使审计能“心无挂碍”地向公众“交底”，使社会能运用这一工具；公民社会是由自由的公民和社会组织机构自愿组成的社会，审计与社会的良性互动，也还有待于公民社会的成长。审计进入公众生活，有利公民社会形成良好的生态。审计作为民主法制的工具客观上也起着改善社会舆论的作用。
当然，审计对国家公共政策的影响并不是单向度的。比如，审计某一项目，当它作为特定的经济监督行为对被审计单位使用公共资金、资产、资源的效用、效果和效能进行检查时便表现为经济性；当它作为一种职业行为在被考量是否客观、公正、简约、透明、廉洁时便表现为文化性；当审计的该项目结果必须向社会公告时便表现为政治性；当它作为重点、重大问题，同时攸关民众切身利益并可能通过现代传播网络而形成“审计风暴”时便表现为社会性。（木 沐）
审计对公共政策的影响力并非预先注定，其作用的发挥必须将其置于特定的社会结构中。审计作为一种国家建制的存在，其独特的价值恰恰在于其能以“守望人”的身份切入社会进程，从国家和政府经济治理的效率、效益、效果的维度上提供反省和批判的力量。本文主要从审计与我国当代政治、经济、文化、社会的关联上，提出审计对我国公共政策发生影响的可能性。
一、审计对我国政治建设的影响力
我国实行的是议行合一的政治体制，立法机构或权力机构制定的法律与政策具有最高效力。从政治意义上来说，立法机关制定政策要接受执政党的领导。从某种意义上说，立法机关的职能之一就是将党的意志转变为政策。审计机关是通过国家赋予经济监督权，其权力的行使和作用的发挥都直接与公共政策紧密相连，甚至贯穿、影响其全过程。将宪政理念引入审计意域，其重要意义之一是以民主法治的形式，对政府的财政权力进行监督，以保护公民财产权及其依附其上的基本人权，促进政府公共服务职能的实现和有效运行。
经过全国人民代表大会审议的预算，从根本上说，是用于解决政府和人民的财产关系问题，这是一国政治中最重要的宪法关系。从审计的角度看，预算收入和支出应当体现平等负担和平等给付原则，税收课征应当体现平等课税原则和量能课税原则，费用征收应当体现受益负担原则。预算支出方面，相同的情况应当相同处理，不能因为人为原因导致受体之间的差异过大。这就是政府公共政策制定和实施中在落实公民权利上审计应当考量的。
宪政民主对政府财政行为提出严格的要求：一是向议会提供的预算报告必须数字准确、细致和完整，覆盖其全部公共收支、反映它的全部财政活动，不允许出现预算管辖之外的财政活动；二是提高财政透明度，走“阳光预算”之路。人民享有预算信息的知情权，政府有责任把其在行政管理活动中所产生、所收集的信息对人民公开，及时、全面地公布预算编制过程、财政政策目标、公共部门账目和形势预测等财政资讯。正如有学者指出，对于各级地方政府来说，政府职能的定位，在很大意义上并不是一个理论认知问题，而是政府行为偏好与约束条件相互作用的产物。保罗•萨缪尔森在谈到政府的行为选择时曾经指出：“依照许多人的看法，政府应该建立一个公正而有效率的法律机制；政府应该运用最优的宏观经济政策来稳定产量、失业以及通货膨胀,政府应该调节工业以克服市场失灵；政府应该把收入再分配到最应得的人手中。”但是政府会这样做吗？政府会遵循那些力图创造一个有效率的和公正的社会的经济学家们的学说吗?地方政府职能履行的好坏，首要的决定因素不是职能认知的科学性与否，而是既定约束条件下的行为激励结构。在区域经济竞争日趋激烈的今天，地方政府具有积极回应辖区内微观主体，为其提供公共服务的内在动力。地方行政首长也往往具有“为官一任、造福一方”的情结，希望在自己的任上留下显示政绩的经济指标。在制度化不足和软制度约束的环境下，他们会根据自身的偏好选择性地执行中央的政策。这就是当前经济责任审计中需要加以关注的因素。
二、审计对经济建设的影响力
公共管理的目标是有效地维护与增进公平分配社会公共利益，调节收入分配。但从目前透露出的调节收入分配的细节看，却只是对个人与个人、企业与个人、资本与劳动等收入分配关系进行调节，并未考虑调节国家与个人的收入分配关系。这种调节一定是不全面的，效果是难以保证的。目前，除了居民收入差距悬殊外，国家与个人的收入关系也呈极度不平衡状态。据《中国青年报》载：1997年－2007年，在我国GDP比重中，政府财政收入从10.95％升至20.57％，而劳动者报酬却从53.4％降至39.74％。缩小社会的贫富差距，决不能忽视调节国家与个人之间的收入分配关系。一方面，国家拿走太多，留给民间的就少了，可以重新切割的蛋糕本身就小了。另一方面，一些低收入者的贫困原因，本身就是税费负担不公平造成的。
审计对经济建设的影响力，小到一个企业的盛衰，大到国家经济安全。单从一个企业来说，审计中常有的现象是，国有企业的问题总是屡审屡犯；大量的国有企业生产着竞争性商品；大量的国有企业没有真正与市场结合，却热衷于与政府结合；大量的国有企业运用“潜规则”的能力大大强于运用市场规则的能力。如此情况下，审计为“促转型”服务，能否促进国有企业真正实现与市场经济的结合并跳出政府这个“看得见的手”之掌心？能否促进以即时性的既得利益推动的实用主义改革转向具有持续性利益推动的战略性改革？能否促进在渐进所有权改革中某些群体利益受损而引起社会公平问题的有效处理？
曾有专家对金融审计建言：凡不涉及公共存款和业务的交给地方政府管理，凡是涉及公共资金的必须由一行三会严格监管；对大型国企审贷时要骨头里挑刺找出风险点，但是对中小企业贷款要积极挖掘潜能；变相吸存引发的风险依照刑法处置，而不是按照监管法规，这样就不存在政府是否要出钱的问题。这样的审计建言，就是在国家金融监管这些大的方面，推动国家宏观经济政策的完善，维护国家经济安全方面发挥了审计的积极影响。
三、审计对文化建设的影响力
审计作为“受托人”为维护绝大多数人民的经济利益服务是其根本要旨，这也是审计人的基本文化素养和公民意识。经济责任审计中一个习以为常的现象是，在审计报告中往往用很大的篇幅叙述某某领导如何如何执政为民，如何如何尽心尽力……民治政府的官员，就是百姓用税金聘用的雇员，他们办好了事，是分内之责，无需感谢；他们不办事或办坏事，则理当予以批评与惩戒。审计有责任通过自己的努力，彰显符合社会进步的价值评判取向，真正把人民群众满意不满意、高兴不高兴、赞成不赞成这样一种衡量标准，作为评价官员履职的根本依据。
比如，民生项目审计，一方面要看民生的“实得”，看民生项目资金是否到位，其绩效如何；另一方面，或许是更重要的方面要看民生的“应得”，民生的、作为公民的权利的“应得”。法学家江平先生在其八十岁生日时感言：“中国的私权在强大的公权面前，始终是处于劣势……中国更多面临着还是私权从公权中得到解放，私权从公权中得到利益的保护”。只有从这样一种公民意识和民本情怀上，从民生本位的文化价值之高度上去规鉴审计的目标和走向，才能使人们看到作为一个职业群体而存在的审计在国家治理和民主进程推进上举足轻重的地位和作用。
现今，国家公共治理和公共事务作业过程的公开情况和公民政治参与率等，已成为公共管理和行政过程是否具有透明度的主要指标。但是，地方公共预算的明细开支总是难以公开。从目前审计的情况看，一方面，应当公示的没有公示；另一方面，公示的行为有多大程度的约束力亦未可知。2001年诺贝尔经济学家、世界银行首席经济学家约瑟夫•斯蒂格利茨说：“‘公开’是公共治理的核心问题”。列宁曾指出：“没有公开性而谈民主制是很可笑的”。
四、审计对社会建设的影响力
现代社会的和谐发展需要三个支点：政治国家、市场经济、公民社会。中国古代不存在公民社会，有的只是臣民社会。“普天之下，莫非王土；率土之滨，莫非王臣”。审计是民主与法制的表征，不仅仅是理论层面的，还应当是实质性的。当前，审计能够对社会建设形成影响，在于审计要以宏观的视野，关注社会各阶层的分配现状。从目前的现状看，分配正义作为一种国家治理的理念尚未在国家分配制度上得到明确、系统和具体的体现。产业上、行业上、阶层上都有或明或暗的分配不公，出现了国富民贫和基尼系数超“警戒”的现象。一个突出的例证是国家经营的特大型企业不少是具有垄断特征的，它们大多在制度和政策上受惠，加之他们原本圈定的市场，利润也很高，使得垄断企业和非垄断企业不平等竞争，也使这两种企业的博弈演变为资本与劳动力的争夺，演变为对要素数量的竞争而非要素质量的竞争。这种现状的直接后果是使垄断企业从根本上消减了内生的技术创新的积极性和主动性，阻滞了国家“转型发展”战略的推进；更进一步是使中国社会各阶层之间产生摩擦，影响社会稳定，增大国家治理成本。在十一届人大三次会议政府工作报告中温家宝总理指出：“加快大型国有企业特别是中央企业母公司的公司制改革，实现产权多元化。加快推进垄断性行业改革，切实放宽市场准入，积极引入竞争机制。”审计正义，从根本上说就是要将这样一种改革意识在现实层面转化化对全社会公民合法利益的维护。
对实施审计来说，比如，对国家机关部门的审计中，它要求行政机关必须依照法定权限和程序履行职责，行政许可、行政处罚、行政管理、行政收费等行政执法行为都要依法进行，各级行政机关工作人员尤其是领导干部必须依法行政，即：行政要依法、有权必有责、用权受监督、侵权要赔偿、违法受追究应当成为政府工作的基本理念。从审计中遇到的各种现象看，目前我国依法行政和法治政府建设的水平与预期目标相比还有较大差距。一些地方“长官意志”还比较严重，科学民主决策能力不强，通过依法行政解决经济社会发展中突出问题的意识和能力还比较薄弱；有的部门将行政权力转化为获取自身经济利益的手段；有些部门有些规范性文件制定依据不足，政出多门，甚至相互“打架”；有的具体行政行为不规范，失职、渎职、不作为、乱作为以及消极腐败等现象在一些地方和部门还比较突出。而审计对社会建设发生影响，就是要关注公共政策在解决公共问题、保证公共利益的最大化方面是否存在问题，并提出建设性意见。
此外，审计对社会的影响力也受制于政府的开明度和社会的成熟度。政府要“放归”审计于社会，使审计能“心无挂碍”地向公众“交底”，使社会能运用这一工具；公民社会是由自由的公民和社会组织机构自愿组成的社会，审计与社会的良性互动，也还有待于公民社会的成长。审计进入公众生活，有利公民社会形成良好的生态。审计作为民主法制的工具客观上也起着改善社会舆论的作用。
当然，审计对国家公共政策的影响并不是单向度的。比如，审计某一项目，当它作为特定的经济监督行为对被审计单位使用公共资金、资产、资源的效用、效果和效能进行检查时便表现为经济性；当它作为一种职业行为在被考量是否客观、公正、简约、透明、廉洁时便表现为文化性；当审计的该项目结果必须向社会公告时便表现为政治性；当它作为重点、重大问题，同时攸关民众切身利益并可能通过现代传播网络而形成“审计风暴”时便表现为社会性。（木 沐）
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