基层审计机关经济责任审计中存在的主要问题与对策思考
侯天柱 邹丽莉（江苏省赣榆县审计局）
中办、国办《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》的颁布施行，是加强经济责任审计法规制度建设、规范经济责任审计行为、促进经济责任审计工作科学发展的现实需要，对于增强领导干部依法履行经济责任意识、完善领导干部管理和监督机制、促进惩治和预防腐败体系建设具有重要意义。近年来，县级以下党政领导干部经济责任审计在促进党风廉政建没、强化干部管理和监督机制、推动依法行政方面发挥了积极的作用，但在实施过程中，还存在一些不容忽视的问题，因而需要进一步研究和改进,让其切实发挥审计监督职责、建设性作用和“免疫系统”功能。
一、存在的主要问题
（一）审计任务与实际力量不足的矛盾十分明显。经济责任审计工作量大，涉及的范围广，审计时段跨度大，审计人员少，专业素质参差不齐，致使审计任务与实际力量不足的矛盾十分突出。从现实情况看，目前县级审计机关在经责审计内设机构的设置上经过机构改革的逐次减编，行政编制日益减少。县级审计机关实有人员一般在20人左右，其中能够从事一线审计的一般在10人左右，而每年多头安排的审计项目一般在60个左右，其中经济责任审计项目平均20多个。党委讨论任免干部经常成批进行，有时遇到领导干部换届或调整时，经济责任审计项目更为集中，超出了审计人员的承受能力，这势必给审计工作造成一种压力。一方面审计人员长期加班加点超负荷工作，身心疲惫；另一方面，迫于赶进度、保数量，审计中必要的程序简单、粗放，使一些重要的审计事项得不到充分的审查，审计的质量难以保证，个别审计项目甚至走了形式，埋下了一定的风险隐患，直接影响了审计结果的运用。
（二）“先离后审”的原则没有得到有效贯彻落实。在具体操作上，“先审计、后离任”的原则没有得到有效贯彻落实，大部分还是先离任后审计。虽然推行了任中审计制度，但任中审计所占的比例较低，出现了审计归审计，任用归任用的现象。这种作法的不利影响有：一是离任审计事实上成为一种事后行为，这种任期终结的审计方式，导致审计的预警功能差，难以防患于未然；二是即使审计发现的问题较多，但由于人已调离，形成离任与离任审计不相联系，无法真正把领导干部经济责任审计贯穿于监督管理中，使离任审计流于形式；三是审计建议难以落实，前任遗留问题让后任去处理，继任者积极性无法调动，措施也不会得力。
（三）审前调查工作做得不够到位。目前，县级审计机关审计人员普遍对审前调查工作认识不足，重视不够，到了被审计单位仅花费较少的时间开展审前调查，只了解一些简单的数字和基本情况，审前调查只是蜻蜓点水，不深不细、流于形式。不重视审前调查就进点，直接导致进入审计现场时还得“补欠账”， 需要花费更多的时间来完成本应在审前调查阶段完成的工作，如熟悉被审计单位基本情况、财务收支状况等，无形中拉长了更多现场审计的时间。审计意见和决定下达难、审计处罚执行难，审计“对权力的制约和监督”效力不能充分发挥。
（四）审计重点和特点不突出。由于经济责任审计相对比较宏观、抽象，加之目前相关制度和行为规范还不够完善，因此，在短时期内，审计内容和重点的选择也还没有完全摆脱财务收支审计的框架，没有很好地体现出经济责任审计的特点——既“对事”又“对人”。在审计中出现了“五重视、五轻视”的现象，具体是：重视审查账表凭证，轻视调查了解；重视合规性审计，轻视经济责任界定；重视纠正违规事实，轻视处理处罚；重视处理处罚单位，轻视处理处罚责任人员；重视处理相互关系，轻视部门职能履行。
（五）审计评价与评价标准存在着矛盾。审计评价是经济责任审计工作主要体现，是组织人事、纪检部门认定领导干部功过是非的主要参考依据，事关领导干部升降。领导干部任期经济责任审计评价恰当准确、客观公证与否，关系到审计报告的质量，也关系到审计的风险，在目前地方审计机关还没有一套完整评价体系，没有统一的评价指标，审计人员也就对领导干部难以作出较高质理的评价。如何客观、准确、具体地对领导干部任期内经济事项进行评价，一直是审计人员在审计中急需解决的问题。特别是在财政、财务收支的真实、合法、效益以及内控制度的健全、有效的评价方面，缺乏一个较为系统的评价体系，没有量化界定，审计人员难以操作。
（六）本身的特殊性使审计风险始终隐含其中。 经济责任审计与财务收支审计不同，人们在关注审计结果所反映的问题的同时，更加关注对领导干部履行经济责任情况的总体评价，而且关注的人很多：党委、政府关注，干部管理部门关注，所在单位职工也关注。实际上经济责任审计是将领导干部同其相关部门或人员之间的矛盾集中转移到审计部门，这种审计风险是不言而喻的。在对权力的审计监督中，遇到的问题形形色色，目前仍无完善的法律条文来评判，对行使权力应负的经济责任也无法做出规范的审计评价。这无疑又增加了依法审计工作的难度，让审计人员无法把握审计风险。
二、解决问题的对策思考
党的十七大报告中对加强权力的制约和监督，加强党风廉政建设，反对腐败等方面赋予了审计更加重要的职责，做为县级审计机关应如何进一步按照审计法和中央两办《暂行规定》要求，积极稳妥推进领导干部经济责任审计工作，是每个审计工作者值得深思的问题。对此笔者认为应从以下几个方面着力做好该项工作。
（一）着力在解决 “人”“事”矛盾上下功夫，努力提升审计监督水平。县级党委和政府要建立、健全经济责任审计机构，适当增加审计人员编制，严把进人关，真正把懂财务收支审计、懂工程技术审计的人才引进到审计干部队伍。要切实保证审计机关开展经济责任审计工作所必需的经费，将经济责任审计所需的经费列入同级财政预算，实行专款专用。通过经济责任审计领导小组联席会议来制定审计计划，对审计项目实行计划管理。县级审计机关要把涉及重点领域、重点资金单位的领导干部作为经济责任审计的重点监控对象，并且把这些监控对象任职期间重大经济决策的 科学 性、合法性、效益性，重要经济指标的完成情况，遵守各项廉政规定的情况等作为审计的重点内容；要把经济责任审计与财务收支审计、乡镇财政决算审计、专项资金审计有机结合，应当尽量利用其他审计的成果，有条件时，还可以结合进行。
（二）着力在提高审计人员的综合素质上下功夫，努力提升审计执法水平。审计工作质量的提高，关键在于审计队伍建设和审计人员素质的提高。审计署提出的“人、法、技”工程把“人”排在第一位，充分说明了人才培养的重要性。经济责任审计涉及的范围、内容不断扩张，使单一知识结构的人才已经不能满足经济责任审计的需要，要求审计人员除具备应有的政治素质和较强的审计专业知识外，还应熟悉政策法规，掌握经济管理知识，并且还要有较好的综合分析能力、口头和书面表达能力以及沟通能力。这些能力的获得，既需要审计人员自身不停地充电，也需要审计机关的培训。因此，审计机关安排审计项目要留有余地，要让审计人员有一定的时间学习思考；要让审计人员有机会走出去学，与其他审计机关广泛交流，互通有无。上级审计机关切实加强对下级审计机关的业务指导，开展业务培训，好方法及时传授，好经验及时推广。
（三）着力在解决“先审后离”和“先离后审”的矛盾上下功夫，努力提升审计监督效能。离任审计属于事后监督，存在一定局限性，主要体现在发现问题晚，“秋后算账”上，这不是经济责任审计的目标。任中审计这种监督关口前移的新模式，堪称领导干部经济行为的“矫正器”，不仅能促使领导干部及时发现问题、改正错误，减少和避免“小问题”酿成“大错误”，也避免了审计监督成为“马后炮”的被动局面。更重要的是，变事后监督为事前监督，通过及时厘清领导干部的责任，全方位构筑预防腐败“防火墙”，能有效防止干部“带病提拔”，减少用人失察失误。今后，经济责任审计必须要前移审计关口，由“算总帐”的离任审计向“常算帐”的任中审计转化。要将任中审计和离任审计有机结合起来，逐步做到以任中审计为主，预防在先，充分发挥对领导干部经常性审计监督的预警防范作用，提高审计监督实效性。
（四）着力在做好审前调查上下功夫，努力提升审计服务能力。审前调查是经济责任审计项目实施的前提和基础，审前调查做好了可以收到事半功倍的效果。审前调查的作用主要是为制订具有指导性、针对性和可操作性的审计实施方案提供可靠的依据。审计实施方案被称作审计实施工作的 “龙头”“作战计划”“施工蓝图”和“路线图”。它的目的：一是摸清被审对象的基本情况，初步判断被审计单位财政财务收支及其经济活动中可能存在的问题和线索；二是确定审计重点，为编制审计方案奠定基础；三是通过听取被审单位及有关部门的介绍，掌握总体情况。明确审计的目标、内容、范围、重点，为制定审计实施方案做好充分准备。如果不认真搞好审前调查，审计实施方案的制订就成了无本之木、无源之水，制订好审计实施方案就成了一句空话。因此，必须切实搞好审前调查，保证其时间和质量，将其作为一项重要的基础工作来抓，并以制度形式固定下来，坚决予以执行。
（五）着力在把握审计评价的原则上下功夫，努力提升审计技能。一是审计评价应当紧紧围绕被审计领导干部的相关经济责任进行，与被审计领导干部不相关的行为和事项不评价。由于经济责任审计的特殊性和内容的特定性，其审计内容和审计评价内容应当与财政财务收支审计等有所区别，与被审计领导干部不相关的行为和事项不评价，不作为经济责任审计评价和审计结果报告的内容。二是审计评价应当在审计事项范围内进行，与审计事项不相关的行为和事项不评价。由于经济责任审计所涉及的行为和事项很多，审计机构不必将经济责任审计所涉及的全部内容和审计结果都纳入 审计评价的范围，而只需在已确定的经济责任审计事项的范围内进行审计评价。三是审计评价要依据审计报告所列的事实进行，审计证据不充分的事项不评价。四是审计评价要依据重要性原则进行，对一般性问题可以不做评价。五是审计评价既要反映被审计领导干部的问题，又要反映其相关业绩，要避免相互矛盾，审计评价要注意用语规范，表意明确。除此之外，还应尽快建立健全领导干部任期经济责任审计的法律、法规。使经济责任审计制度在全社会全面推行，并更具有权威性和稳定性。
（六）着力在实现绩效最大化上下功夫，努力创新审计理念。经济责任审计要实现绩效最大化，须努力做好以下三点：一是要从权力行使和职能履行、制度管理和制度执行、资金使用和经济效益等几个方面加强审计监督；二是要提高审计成果的运用，切实纠正审计中发现的各种问题，注重制度建设，从源头上解决问题；三是纪检、监察、组织、审计、人事、财政等经济责任联席会议成员单位要充分发挥作用，形成强大的工作合力，为实现经济责任审计绩效打下坚实基础。同时还要坚持依法审计、科学审计、文明审计。对审计发现的问题要深入分析原因，特别是对带有普遍性、倾向性、规律性的问题，注重触及到制度层面，反映体制机制上的问题，追溯造成违规、违纪问题的根源，真正构建起坚实有效的防范机制，堵住机制方面的漏洞，从根本上解决问题。（侯天柱 邹丽莉）
一、存在的主要问题
（一）审计任务与实际力量不足的矛盾十分明显。经济责任审计工作量大，涉及的范围广，审计时段跨度大，审计人员少，专业素质参差不齐，致使审计任务与实际力量不足的矛盾十分突出。从现实情况看，目前县级审计机关在经责审计内设机构的设置上经过机构改革的逐次减编，行政编制日益减少。县级审计机关实有人员一般在20人左右，其中能够从事一线审计的一般在10人左右，而每年多头安排的审计项目一般在60个左右，其中经济责任审计项目平均20多个。党委讨论任免干部经常成批进行，有时遇到领导干部换届或调整时，经济责任审计项目更为集中，超出了审计人员的承受能力，这势必给审计工作造成一种压力。一方面审计人员长期加班加点超负荷工作，身心疲惫；另一方面，迫于赶进度、保数量，审计中必要的程序简单、粗放，使一些重要的审计事项得不到充分的审查，审计的质量难以保证，个别审计项目甚至走了形式，埋下了一定的风险隐患，直接影响了审计结果的运用。
（二）“先离后审”的原则没有得到有效贯彻落实。在具体操作上，“先审计、后离任”的原则没有得到有效贯彻落实，大部分还是先离任后审计。虽然推行了任中审计制度，但任中审计所占的比例较低，出现了审计归审计，任用归任用的现象。这种作法的不利影响有：一是离任审计事实上成为一种事后行为，这种任期终结的审计方式，导致审计的预警功能差，难以防患于未然；二是即使审计发现的问题较多，但由于人已调离，形成离任与离任审计不相联系，无法真正把领导干部经济责任审计贯穿于监督管理中，使离任审计流于形式；三是审计建议难以落实，前任遗留问题让后任去处理，继任者积极性无法调动，措施也不会得力。
（三）审前调查工作做得不够到位。目前，县级审计机关审计人员普遍对审前调查工作认识不足，重视不够，到了被审计单位仅花费较少的时间开展审前调查，只了解一些简单的数字和基本情况，审前调查只是蜻蜓点水，不深不细、流于形式。不重视审前调查就进点，直接导致进入审计现场时还得“补欠账”， 需要花费更多的时间来完成本应在审前调查阶段完成的工作，如熟悉被审计单位基本情况、财务收支状况等，无形中拉长了更多现场审计的时间。审计意见和决定下达难、审计处罚执行难，审计“对权力的制约和监督”效力不能充分发挥。
（四）审计重点和特点不突出。由于经济责任审计相对比较宏观、抽象，加之目前相关制度和行为规范还不够完善，因此，在短时期内，审计内容和重点的选择也还没有完全摆脱财务收支审计的框架，没有很好地体现出经济责任审计的特点——既“对事”又“对人”。在审计中出现了“五重视、五轻视”的现象，具体是：重视审查账表凭证，轻视调查了解；重视合规性审计，轻视经济责任界定；重视纠正违规事实，轻视处理处罚；重视处理处罚单位，轻视处理处罚责任人员；重视处理相互关系，轻视部门职能履行。
（五）审计评价与评价标准存在着矛盾。审计评价是经济责任审计工作主要体现，是组织人事、纪检部门认定领导干部功过是非的主要参考依据，事关领导干部升降。领导干部任期经济责任审计评价恰当准确、客观公证与否，关系到审计报告的质量，也关系到审计的风险，在目前地方审计机关还没有一套完整评价体系，没有统一的评价指标，审计人员也就对领导干部难以作出较高质理的评价。如何客观、准确、具体地对领导干部任期内经济事项进行评价，一直是审计人员在审计中急需解决的问题。特别是在财政、财务收支的真实、合法、效益以及内控制度的健全、有效的评价方面，缺乏一个较为系统的评价体系，没有量化界定，审计人员难以操作。
（六）本身的特殊性使审计风险始终隐含其中。 经济责任审计与财务收支审计不同，人们在关注审计结果所反映的问题的同时，更加关注对领导干部履行经济责任情况的总体评价，而且关注的人很多：党委、政府关注，干部管理部门关注，所在单位职工也关注。实际上经济责任审计是将领导干部同其相关部门或人员之间的矛盾集中转移到审计部门，这种审计风险是不言而喻的。在对权力的审计监督中，遇到的问题形形色色，目前仍无完善的法律条文来评判，对行使权力应负的经济责任也无法做出规范的审计评价。这无疑又增加了依法审计工作的难度，让审计人员无法把握审计风险。
二、解决问题的对策思考
党的十七大报告中对加强权力的制约和监督，加强党风廉政建设，反对腐败等方面赋予了审计更加重要的职责，做为县级审计机关应如何进一步按照审计法和中央两办《暂行规定》要求，积极稳妥推进领导干部经济责任审计工作，是每个审计工作者值得深思的问题。对此笔者认为应从以下几个方面着力做好该项工作。
（一）着力在解决 “人”“事”矛盾上下功夫，努力提升审计监督水平。县级党委和政府要建立、健全经济责任审计机构，适当增加审计人员编制，严把进人关，真正把懂财务收支审计、懂工程技术审计的人才引进到审计干部队伍。要切实保证审计机关开展经济责任审计工作所必需的经费，将经济责任审计所需的经费列入同级财政预算，实行专款专用。通过经济责任审计领导小组联席会议来制定审计计划，对审计项目实行计划管理。县级审计机关要把涉及重点领域、重点资金单位的领导干部作为经济责任审计的重点监控对象，并且把这些监控对象任职期间重大经济决策的 科学 性、合法性、效益性，重要经济指标的完成情况，遵守各项廉政规定的情况等作为审计的重点内容；要把经济责任审计与财务收支审计、乡镇财政决算审计、专项资金审计有机结合，应当尽量利用其他审计的成果，有条件时，还可以结合进行。
（二）着力在提高审计人员的综合素质上下功夫，努力提升审计执法水平。审计工作质量的提高，关键在于审计队伍建设和审计人员素质的提高。审计署提出的“人、法、技”工程把“人”排在第一位，充分说明了人才培养的重要性。经济责任审计涉及的范围、内容不断扩张，使单一知识结构的人才已经不能满足经济责任审计的需要，要求审计人员除具备应有的政治素质和较强的审计专业知识外，还应熟悉政策法规，掌握经济管理知识，并且还要有较好的综合分析能力、口头和书面表达能力以及沟通能力。这些能力的获得，既需要审计人员自身不停地充电，也需要审计机关的培训。因此，审计机关安排审计项目要留有余地，要让审计人员有一定的时间学习思考；要让审计人员有机会走出去学，与其他审计机关广泛交流，互通有无。上级审计机关切实加强对下级审计机关的业务指导，开展业务培训，好方法及时传授，好经验及时推广。
（三）着力在解决“先审后离”和“先离后审”的矛盾上下功夫，努力提升审计监督效能。离任审计属于事后监督，存在一定局限性，主要体现在发现问题晚，“秋后算账”上，这不是经济责任审计的目标。任中审计这种监督关口前移的新模式，堪称领导干部经济行为的“矫正器”，不仅能促使领导干部及时发现问题、改正错误，减少和避免“小问题”酿成“大错误”，也避免了审计监督成为“马后炮”的被动局面。更重要的是，变事后监督为事前监督，通过及时厘清领导干部的责任，全方位构筑预防腐败“防火墙”，能有效防止干部“带病提拔”，减少用人失察失误。今后，经济责任审计必须要前移审计关口，由“算总帐”的离任审计向“常算帐”的任中审计转化。要将任中审计和离任审计有机结合起来，逐步做到以任中审计为主，预防在先，充分发挥对领导干部经常性审计监督的预警防范作用，提高审计监督实效性。
（四）着力在做好审前调查上下功夫，努力提升审计服务能力。审前调查是经济责任审计项目实施的前提和基础，审前调查做好了可以收到事半功倍的效果。审前调查的作用主要是为制订具有指导性、针对性和可操作性的审计实施方案提供可靠的依据。审计实施方案被称作审计实施工作的 “龙头”“作战计划”“施工蓝图”和“路线图”。它的目的：一是摸清被审对象的基本情况，初步判断被审计单位财政财务收支及其经济活动中可能存在的问题和线索；二是确定审计重点，为编制审计方案奠定基础；三是通过听取被审单位及有关部门的介绍，掌握总体情况。明确审计的目标、内容、范围、重点，为制定审计实施方案做好充分准备。如果不认真搞好审前调查，审计实施方案的制订就成了无本之木、无源之水，制订好审计实施方案就成了一句空话。因此，必须切实搞好审前调查，保证其时间和质量，将其作为一项重要的基础工作来抓，并以制度形式固定下来，坚决予以执行。
（五）着力在把握审计评价的原则上下功夫，努力提升审计技能。一是审计评价应当紧紧围绕被审计领导干部的相关经济责任进行，与被审计领导干部不相关的行为和事项不评价。由于经济责任审计的特殊性和内容的特定性，其审计内容和审计评价内容应当与财政财务收支审计等有所区别，与被审计领导干部不相关的行为和事项不评价，不作为经济责任审计评价和审计结果报告的内容。二是审计评价应当在审计事项范围内进行，与审计事项不相关的行为和事项不评价。由于经济责任审计所涉及的行为和事项很多，审计机构不必将经济责任审计所涉及的全部内容和审计结果都纳入 审计评价的范围，而只需在已确定的经济责任审计事项的范围内进行审计评价。三是审计评价要依据审计报告所列的事实进行，审计证据不充分的事项不评价。四是审计评价要依据重要性原则进行，对一般性问题可以不做评价。五是审计评价既要反映被审计领导干部的问题，又要反映其相关业绩，要避免相互矛盾，审计评价要注意用语规范，表意明确。除此之外，还应尽快建立健全领导干部任期经济责任审计的法律、法规。使经济责任审计制度在全社会全面推行，并更具有权威性和稳定性。
（六）着力在实现绩效最大化上下功夫，努力创新审计理念。经济责任审计要实现绩效最大化，须努力做好以下三点：一是要从权力行使和职能履行、制度管理和制度执行、资金使用和经济效益等几个方面加强审计监督；二是要提高审计成果的运用，切实纠正审计中发现的各种问题，注重制度建设，从源头上解决问题；三是纪检、监察、组织、审计、人事、财政等经济责任联席会议成员单位要充分发挥作用，形成强大的工作合力，为实现经济责任审计绩效打下坚实基础。同时还要坚持依法审计、科学审计、文明审计。对审计发现的问题要深入分析原因，特别是对带有普遍性、倾向性、规律性的问题，注重触及到制度层面，反映体制机制上的问题，追溯造成违规、违纪问题的根源，真正构建起坚实有效的防范机制，堵住机制方面的漏洞，从根本上解决问题。（侯天柱 邹丽莉）
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