试析经济责任审计风险防范与质量控制
胡乾坤(审计署驻武汉特派办)
【发布时间:2011年07月14日】
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    摘要:领导干部的经济责任审计是一项不确性因素多、社会影响大、涉及面广的工作,一般审计难度较大,具有较高的风险性。本文阐明了经济责任审计风险的成因与表现,列举了控制经济责任审计风险的几项措施,介绍了经济责任审计质量控制的方法与手段。
    关键词:经济责任  风险防范  质量控制

    实行领导干部经济责任审计制度,是我国加强对各级领导干部的任用、管理和监督,保障国有资产保值增值、促进党风廉政建设的一项重要措施。中共十七大报告中明确指出“重点加强对领导干部特别是主要领导干部、人财物管理使用、关键岗位的监督,健全质询、问责、经济责任审计、引咎辞职、罢免等制度”。审计法第二十五条规定“审计机关按照国家有关规定,对国家机关和依法属于审计机关审计监督对象的其他单位的主要负责人,在任职期间对本地区、本部门或者本单位的财政收支、财务收支以及有关经济活动应负经济责任的履行情况,进行审计监督”。可见,经济责任审计是党中央、国务院赋予审计机关的一项重要职责,是通过对领导干部任职期间所负责的则政、财务收支及相关经济活动的真实性、合法性和有效性进行审计,借以评价领导人执行国家财经法规,履行经济职责和廉洁勤政状况,为组织人事部门考核任用领导干部提供依据,是一种较高层次的经济监督手段。经济责任审计是对领导干部职责履行、工作业绩、廉洁从政的客观评价,关系到领导干部的荣辱升降,与其他审计相比具有涉及面广、政策性强、工作难度大、审计人员素质要求高等特点。因此,防范经济责任审计风险、控制审计质量就显得尤为重要。
    一、经济责任审计风险的成因及表现
    经济责任审计风险形成的原因从总体上看有外部因素和内部因素两个方面。
    (一)经济责任审计风险形成的外部因素
    1. 相关法律、法规不健全导致审计风险
    随着我国经济体制改革的深入与市场化进程的加快,经济领域日趋多维化,经济主体逐渐多元化,经济活动日渐复杂化,经济深化改革过程中需要协调众多的以利益为纽带的群体关系,经济责任审计难免会涉及利益群体的利益,审计活动的开展也会受到一定的阻力。当经济责任审计触及利益群体的利益时,由于我国目前的法律法规滞后于社会政治经济发展,审计人员往往难以得到有力的法律支持。审计人员的职业判断可能导致对审计技术和操作上理解的偏差,从而造成审计风险。
    2. 我国经济责任审计尚处于探索阶段
    1999年5月中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《县级以下党政领导干部任期经济责任审计暂行规定》和《国有企业及国有控股企业领导人员任期经济责任审计暂行规定》(中办发〔1999〕20号),要求县级以下领导干部以及国有和国有控股企业领导人任期届满,或者任期内办理调任、转任、轮岗、免职、辞职、退休等事项前,应当接受任期经济责任审计。中办发〔1999〕20号文件的颁布为经济责任审计的实施提供了法律依据,开创了我国经济责任审计的先河。考虑到当时我国经济责任审计尚处于探索阶段,《暂行规定》对县级以上党政领导干部的经济责任审计并未做出明确规定。随着我国经济的不断发展,民主法治建设日趋深化,社会大众对完善领导干部管理和监督机制以及建设惩治和预防腐败体系的诉求也日渐加深,2010年12月中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》,扩大了经济责任审计对象的范围,明确了经济责任审计的组织协调、内容、实施、评价与结果运用。审计部门贯彻新的《经济责任审计规定》,组织实施经济责任审计,特别是对省部级等高级党政领导的经济责任审计,仍处于探索阶段。
    3. 审计认识和技术方法的局限性形成审计风险
    经济责任审计以被审计单位财政、财务收支审计为基础,全面评价被审计领导干部的经济责任,将对人和对事的监督有机地结合了起来。可见,经济责任审计范围广、责任大、任务重,审计往往借助计算机审计技术,而现代审计技术大部分是依托于现代信息技术环境产生的,因此经济责任审计客观上对审计技术和方法提出了更高的要求。审计人员往往也需要依据个人经验进行职业判断,可能会因审计人员主观判断的失误,最终做出不符合实际的审计结论,影响审计工作的质量。
    4.虚假会计信息导致审计评价失真
    经济责任审计评价是建立在被审计单位真实、客观、完整的信息资料之上的。会计资料的可信度差,直接影响审计评价的客观性,甚至造成判断上的错误。鉴于此,审计人员首先需要甄别被审计单位提供信息资料的真伪,这无疑加大了审计的难度,特别是对被审计单位财政财务收支不实,资产、负债、损益不实难以揭露,反映不出事物本来的面目,影响审计结论的真实性。
    (二)经济责任审计风险形成的内部因素
    1. 审计人员的胜任能力
    经济责任审计涉及的内容较广,要求审计人员既要懂得行政财务、企业财务及投资基建财务方面的知识,又要懂得宏观经济政策、法律法规、审计专业知识,同时要掌握计算机审计技术,拥有一定的口头表达能力、人际交往能力和综合分析能力。如果审计人员的业务素质不够全面,就会制约和影响审计工作的质量。
    2. 审计人员的过失风险
    审计机关和审计人员自身可能会存在过失性风险,过失性风险主要是指审计人员在审计过程中缺乏应有的执业谨慎,工作作风欠严谨,执行审计程序不够充分等非主观故意因素造成的漏审、漏评或误判、误评。如,缩小审计抽样数量忽略重要审计项目的评价、对审计证据产生误解、对应引起注意的审计事项未予以足够关注以及其他的非故意性因素等。
    3. 审计程序执行欠缺与审计手段的局限
    审计人员在执行审计程序时可能会存在欠缺,如审计方案设计不当,审前准备不充分,缺乏对被审计单位的了解等,都可能造成审计评价失真。另外,在实施现场审计过程中,审计人员面对复杂的审计事项,需要创新审计方法,完善审计手段,尤其是在被审计单位存在舞弊风险的情况下,审计人员更加需要综合使用各种审计手段,借助各方面的力量,以取得更加充分的审计证据。
    二、控制经济责任审计风险的措施
    (一)严格遵循审计程序,切实依据审计工作方案
    审计程序是为保证审计质量而制定的必须经过的法定工作顺序,审计程序的违背和遗漏将严重影响审计的效果,增加审计风险。经济责任审计既要严格执行《审计法》规定的审计程序,又要执行《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》的有关内容,做到依法审计、依法做出审计决定。审计准备阶段应全面深入了解被审计单位,通过各种渠道搜集被审计单位的信息,依据审计工作方案的要求,逐项开展审前调查,做出切实可行的审计实施方案;审计实施阶段应在审计工作方案的框架内,依据审计实施方案逐项展开,加强现场审计实施力度,保持应有的职业谨慎,注重团队协作和信息共享,切实保证审计证据的充分性和适当性;审计终结阶段应做好审计工作底稿和审计结论的复核,采取民主决策方式讨论审计中发现的问题,适时征求被审计单位的意见。
    (二)提高审计人员的综合素质,锻炼“四种能力”
    经济责任审计的高风险属性,要求审计人员具备良好的政治素质、职业道德和业务素质。过硬的政治素质和良好职业道德是对审计人员的基本要求。审计人员在培养自身的政治素质和职业道德的同时,应紧抓自己的业务能力,着力锻炼“四种能力”,即:服务大局能力、执行政策能力、沟通协调能力、成果转化能力。
    服务大局能力要求审计人员学会从宏观经济发展的大局来思考经济责任审计的发展问题,关注经济社会发展中的热点、难点问题,以小见大、由表及里、由此及彼地分析问题的根源,揭示出经济管理制度中的薄弱环节,从体制上、机制上提出解决和预防问题的办法,为委托部门提供有预见性、前瞻性的决策依据;紧扣“经济责任”这个主题,重点考核评价被审计领导干部在重大经济活动中依法行政、科学决策和勤政廉洁等发面的情况,为促进领导干部依法行使经济决策权、管理权和使用权服务;跟踪经济社会的发展趋势,与时俱进,开拓创新,使经济责任审计工作不断适应新的形势、新的目标和新的任务。
    执行政策能力要求学会灵活运用党的政策,一方面以党的政策作为指南,在审计工作中忠实执行;另一方面将党的政策作为依据,在审计工作中灵活运用。如针对被审计对象廉政建设责任制的落实和廉洁自律情况,可选择有关党纪、政纪的规定作为标准进行审计评价。
    沟通协调能力要求审计人员学会协调、沟通艺术。审计部门要注重协同作战,审计过程中每个环节要紧紧依靠相关部门的支持和参与,善于整合审计资源,结合纪委监察部门构建监督合力,以达到既定审计目标。在现场审计过程中,审计人员要十分注重审计的沟通艺术,一方面要以情感人,以理服人,以法治人,用审计人员宽广的胸怀和真诚的态度换来理解和配合;另一方面用审计人员过硬的本领和高超的水平换来支持和认同。
    成果转化能力要求审计人员实现从单纯向组织部门提供参考意见向促进干部管理制度不断完善发挥作用转变;从重视直接的审计效果向重视控制为目的的社会效果转变;从以违纪违规审计为主向违纪违规审计与管理和效益审计并重转变。
    (三)建立相关性强的审计评价指标体系,做到准确、客观评价
    刘家义审计长在2009年审计工作总结会上指出,评价领导干部的经济责任时,必须坚持审计什么就评价什么,审计到什么程度就评价到什么程度,切不能脱离审计内容、脱离审计机关的职责权限做出不恰当的评价。这既是依法履行审计监督职责的要求,也是对党委政府、对被审计的领导干部个人、对历史高度负责的体现。因此,建立审计评价体系应充分考虑相关性原则,尽量选取与财政部颁布的相关经济指标相吻合的指标,同时也要结合被审计单位特点进行设计,使之既有可比性又能突出行业特性,比如广电系统的指标设计应包含节目的投资回收率、安全播出的完成率、广播电视节目的覆盖面增长率等等。
    (四)改进审计方法,创新审计手段
    经济责任审计涉及面广,审计难度大,审计人员使用传统审计方法和审计手段往往难以达到预期的审计效果,从而加大了审计风险。因此,审计人员应与时俱进,结合被审计单位的特点,选择科学合理的审计方法,创新审计手段。例如,审计部门在初步了解被审计单位时,可以设立专家组,聘请来自社会各界的专家,从被审计单位的战略管理、人力资源管理、投资管理、社会责任与可持续运营等方面提出审计咨询意见,为审计组确定审计重点指引方向。又如,对于规模较大、情况较复杂的审计项目,审计部门可抽调各业务部门精通本部门审计业务的人员,与聘请的专家与社会审计人员,组成审计团队,形成“一盘棋”的工作格局。
    三、经济责任审计的质量控制措施
    经济责任审计的质量控制是审计机关自身的一种自律行为,是审计单位内部控制活动的有机组成部分。为使审计单位能从审计立项、审计测试、审计评价各方面控制审计质量,可从以下几个方面入手。
    (一)强化质量教育
    经济责任审计工作政策性强,要求质量高,责任重大。如果没有一支过硬的审计队伍,是难以胜任这项工作的。因此,审计部门要强化质量教育,注重队伍建设。首先,加强经济责任审计人员的职业道德素质培养和业务培训,使之能从宏观上把握整个经济责任审计事项。其次,坚持不懈地加强审计人员的法制教育,增强法制观念,善于使用有关法律法规对照审计中发现的问题给予准确认定。再次,重视审计人员的风险教育,使每一个审计人员头脑中必须时刻牢记“风险”二字,使我们不是把防范风险仅仅讲在口头上,而是要切切实实地体现在审计的过程中。
    (二)建立审计质量控制约束制度
    制度是审计质量控制得以顺利实施的保证,健全约束制度,需把握以下几点:第一,制度本身要尽可能考虑全面,质量控制制度应当覆盖审计过程的所有重要方面和重要环节,使经济责任审计的各个阶段都受到设计合理的质量控制制度的约束。第二,制度本身应便于考核,无法考核的制度行同虚设,科学合理的制度能够考核审计人员在审计工作中制度的执行情况和执行结果,有利于提高审计人员的业务水平和思想素质。第三,制度规定的内容必须要明确到具体人员,使每个人都在制度的约束下,有效避免审计人员互相推诿责任、各行其是的情况。第四,制度必须严格执行,对于违反纪律的部门和个人坚决追究责任。
    (三)严格遵守审计纪律
    审计纪律是审计人员的高压线。审计纪律执行情况,直接影响任期经济责任审计工作的执法水平和工作质量。因此,审计部门应严把纪律关,加大对审计人员的约束与监督,随时开展政治纪律、工作纪律、廉政纪律和保密纪律的教育活动,切实提高审计人员的纪律意识。(胡乾坤)

    参考文献:
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