关于水资源审计创新模式的几点思考——基于宁波市水资源专项审计调查
翁美丽(浙江省宁波市审计局)
【发布时间:2011年07月14日】
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    水是生命的源泉,是人类赖以生存不可替代的资源,是社会和经济发展重要的物质基础。随着经济发展和人口激增,水资源已演变为现代社会的“瓶颈”资源。水资源不仅是基础性的自然资源,也是战略性的经济资源。水资源问题既是经济问题又是民生问题。就宁波市来说,作为沿海开放城市,经济较为发达,但水资源供需矛盾突出。而且随着经济的发展和人们生活水平的提高,这一矛盾将更加突出,对水资源的保护、开发和利用,也是宁波社会各界和人民群众热切关注的民生问题。因此,水资源审计既是一项重要的资源审计,也是一项关系国计民生的民生审计。鉴于此,我局综合考虑水资源可持续发展战略和民生发展的要求,积极探索水资源审计创新模式。
    一、开展水资源审计的必要性
    (一)水资源审计是水资源可持续发展的必要保障
    宁波市水资源供需矛盾突出,面临开发和保护双重压力。一是宁波水资源并不丰富,用水紧张。目前宁波市年总用水量已接近21亿立方米,到2020年,全市需水量预计为30亿立方米,现有的供水能力显然无法满足需求。二是水污染加剧水资源供需矛盾。尽管宁波河网众多,但面临着水质污染难以根本性转变的严峻形势,水质性缺水现象比较突出。据统计,全市有10万人口生活在各类水库集雨区从事粗放型小工业,加上部分地区还在大量使用农药化肥,引起饮用水源的富营养化和平原河网的污染。面对宁波市水资源的严峻形势,审计机关有责任通过审计监督,及时揭露水资源浪费、水环境污染、水资源管理体制机制等问题,是维护国家和人民群众切身利益的要求,也是审计“免疫系统”功能所决定的。
    (二)水资源审计是贯彻落实科学发展观,促进宁波经济社会可持续发展的要求
    建设资源节约型、环境友好型社会,是党的十七大提出的重要战略目标,是深入贯彻落实科学发展观的重要体现。胡锦涛总书记指出,“实现可持续发展战略,促进人与自然的和谐,实现经济发展和人口、资源、环境相协调,坚持走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路,这既是全面建设小康社会的必然要求,也是贯彻落实科学发展观的重要实践。”水资源的可持续发展是涉及国家经济安全、社会安全和人民生命健康安全的重大问题。审计机关有必要围绕这个大局履行审计职能,为促进节约资源和保护环境、推动生态文明建设和可持续发展提出科学的意见和建议,为政府的宏观决策和提高单位的内部管理提供依据。
    (三)水资源审计是审计机关全面履行审计职责的要求
    刘家义审计长指出:“作为国家经济社会运行免疫系统的国家审计,开展资源环境审计,尽早发现和揭示资源环境方面可能存在的重大问题和隐患,防范资源环境风险,保障国家资源环境安全,是应尽的责任”。2009年9月,审计署出台了《关于加强资源环境审计工作的意见》,要求各级审计机关充分认识资源环境审计的重要性和紧迫性,积极主动加强资源环境审计工作。审计署要求从2010年起,各省级和计划单列市审计机关每年至少开展一项资源审计和一项环境审计。因此,开展水资源审计是审计机关全面履行审计职责的要求。
    (四)水资源审计是保障民生、维护社会稳定的必然要求
    水资源作为一种生命性资源、基础性资源,与人民群众的生存和生活息息相关。第一,水是人体最基本也是最大的需求,水质的好坏也直接影响人类身体的健康。第二,水环境是人们生活的重要组成部分,水环境的优劣对人类物质生活和精神生活都有重要影响。第三,用水价格直接关系人民群众的生活支出,同时水资源也是人民群众创收必不可少的条件,农林牧副渔的发展离不开水,其他各行各业的生产和经营也离不开水。关注民生、保障民生是政府审计的一个重要理念。审计机关应该对水资源的来源、供给和水环境的治理进行监督,关注水质的优劣、水价制定的合理性、水资源保护和治理情况,将有助于保障广大人民的切身利益,维护社会稳定。
    二、水资源审计创新模式的实践
    (一)以关注民生作为审计工作的立足点。关注民生是我局审计工作的一大亮点,为了更好的体现审计为民,审计维民,审计靠民的理念,市局领导决定创新审计立项,将人民群众关心的社会热点焦点问题作为2010年的重点审计项目。在审计立项之初,审计机关利用网络平台收集民声,在门户网站上专门开辟审计项目征求意见箱,通过选择或问答的方式,广泛征集社会各界意见,关注时下民众真正关心的问题。由于2009年12月份宁波市到户水价上调,在众多的社会留言反馈中,对当前水费上调价格的构成、工业用水和居民用水的混淆使用问题、特殊行业用水、不同质量标准水的合理使用情况等,了解呼声强烈。群众的网上反馈受到局领导的高度重视,立即召开专题会议讨论立项的可行性,决定开展与水资源相关的专项审计调查项目。
    (二)以计算机技术与审计业务的融合为切入点。水资源审计项目实施过程中,重视审计业务与计算机的有效结合,进一步提升了审计的工作效率和审计成果。通过运用计算机技术,对供水企业水价政策执行情况、水费征收管理情况等方面给予了重点关注,同时从绩效审计的角度对城市供水现状与趋势进行分析与预测,从信息系统的角度对营业收费系统功能进行审计,系统地为水资源和城市供水审计构建了一个完整的审计内容框架体系。供水企业、工商部门、环保部门等多部门数据比对分析结果,为发现疑点、确定重点、现场延伸提供了第一手资料;审计发现的营业用水收费系统中的抄表数与实收数不一致、部分用户长期未抄表、一些用户未按新的水价标准收费、特种用水按一般工商业或居民生活用水标准收费等问题,促进市自来水总公司在对营业用水收费系统重新招标后进行了更新升级。在审计调查过程中运用AO软件撰写并上报的《宁波市水资源和城市供水情况专项审计调查AO应用实例》获审计署应用奖、省审计厅优秀奖;对市自来水总公司营业收费系统审计中发现的收费系统设计不够科学、维护不够及时、基础数据不够准确等问题撰写并上报的《宁波市自来水营业收费信息系统审计案例》获省审计厅优秀奖。
    (三)以宏观服务型绩效审计作为突破点。在水资源审计项目的实施过程中,审计组认真总结项目审计中的做法,及时反映审计发现的共性问题和突出问题,加强成果转化,对审计产品进行梯度开发,撰写的各种信息、报道、专报等分别被审计署、省厅、宁波市政府、市局等各种载体采用20余篇次,这些审计成果,已成为政府领导指导工作的依据,如关于宁波市水务管理体制有待完善的审计专报,引起了刘市长的高度重视,批示要求发改委、市国资委等部门抓紧调研、提出方案。撰写的关于我市中高层住宅二次供水管理亟需关注的专报,得到了分管市领导的高度重视,市政府专门召开常务会议,研究讨论相关措施,在此基础上以市政府名义及时出台了《关于理顺中心城区中高层住宅二次供水管理体制的实施意见》,并成立了由分管市长为组长的二次供水管理体制改革工作领导小组。同时审计提出的特种行业用水行为亟待规范问题,得到苏利冕副市长批示后,有关部门已在认真整改,审计提出的我市原水富营养化问题在市领导批示后也引起有关部门的高度重视,并积极采取了有效措施。全过程的审计成果提炼,促进了问题的及时解决,充分发挥了宏观服务型绩效审计在解决体制、机制和管理层面问题上的建设性作用。
    (四)以理论研究与审计实践为结合点。在审计项目实施前,通过申报宁波市科学技术局软科学课题和省厅课题重视项目的前期准备,收集大量的国内外相关资料,学习有关专业知识,用以指导审计工作实践,并进一步明确了每个阶段的工作目标和理论研究子课题及需完成的具体任务。同时在审计过程中,通过现场掌握的第一手资料,运用大量的实例进行总结分析和提炼,并结合宁波市水资源审计的现状,提出了水资源审计创新模式研究的框架,该研究成果形成的论文发表于国内核心期刊。同时通过关注宁波市水资源的开发、配置、使用、治理和保护等情况,针对水资源管理问题进行了深入的研究,从宁波市水资源和城市供水管理的现状出发,提出了水务一体化的管理思路,该研究成果形成的论文《基于水务一体化的宁波市水资源管理体制探析》被国内核心期刊录用。通过重视审计理论研究和善于总结审计实践经验,既丰富了资源环境审计理论,又更好地指导了审计工作实践。
    三、促进水资源可持续发展的几点思考
    (一)改变现有管理模式,完善水资源管理体制。从宏观管理角度来看,应改变现行条块分割,政企、政事不分的管理体制,加强对水资源的统一管理。建立和完善流域水资源统一管理体制,减少管水部门的机构层次。根据我市水务行业的现状,加快对我市现有水务行业的资源进行整合,组建城市水务集团公司,进行统一规划和建设,增强水资源可持续发展能力。从微观角度出发,要实现城乡区域统一运营管理,使我市原水、制水、供水、排水及污水一体化经营,提高水务集团公司的管理服务水平和市场竞争力,提高水务企业的经营发展能力。
    (二)以水资源保护长效机制建设为抓手,全面推进饮用水源地保护工作。饮用水源地保护是一项系统性的长期工作,直接关系到城乡居民用水安全以及水库库区群众的切身利益。要切实围绕保护饮用水源,促进水源地发展为目标,以水源地生态环境治理、生态保护经济补助和生态保护约束机制为重点,合理解决水源地保护和当地经济发展的矛盾,有效控制水资源污染源头。按照统一规划、集中资金、分步实施的工作思路,搭建以政府主导、部门联合、群众参与的水资源保护体系,努力探索和建立饮用水源地保护的长效机制,严格管理,有效保护,实现水资源的永续利用。
    (三)以境外引水和区域调水工程为抓手,提升水资源保障能力。随着我市大中型水库水源工程的相继建成,境外引水将是下一步水资源保障能力建设的工程重点。要抓住当前有利时机,抓紧开工建设宁波与新昌合作的钦寸水库工程。同时要加快推进与境外引水工程相配套的蓄水、引水工程的建设,深化完善区域内水资源调蓄调配方案,提高应对水资源突发事件的能力,提高水资源综合管理水平。通过优化配置水资源,实现优水优用,全面提升我市的水资源保障能力。
    (四)建立有效的防治机制,积极推动产业结构调整。各级政府和有关部门要切实提高对保护水源重要性的认识,根据水功能区和水环境功能区目标,明确水源保护责任,加强领导和落实监管,及时查处污染饮用水源的违法行为,逐步关停和搬迁一些污染企业,从源头上消除点源污染。同时,有关部门要积极推动产业结构调整,扶持山区生态产业发展,引导群众发展山区有机农作物,控制畜禽的养殖规模,通过产业结构引导、转变种植模式和加大水源保护补助力度,逐步推进各污染源的治理,有效保护水资源,使有限的水资源发挥更大的社会效益和环境效益。
    (五)建立信息共享机制,发挥水价调节作用。为了使供水企业全面正确地掌握用水单位的用水性质和变化情况,体现公正公平的原则,建议有关部门应加大对水费的征收管理力度,并对终端用户建立跟踪机制和信息共享机制,及时掌握动态信息。同时,要从制度建设入手,规范操作行为,落实水价政策,充分发挥水价的调节作用,提高用水的经济效益和社会效益。
    (六)建立科学用水机制,提高水资源利用率。供水企业要联合有关部门加强对特种行业用水的执法检查,按照“开源节流、综合利用”的原则,规范特种行业用水市场,加强对用水单位的总量控制和计划管理,完善用水计量和节水措施,尽快改善目前特种行业用水浪费的现象,杜绝“跑、冒、滴、漏”现象的发生,淘汰特种行业的非节水型产品,加快实现从粗放利用向高效利用转变的用水模式,逐步将特种行业用水纳入规范化管理轨道,切实提高用水效率。(翁美丽)
    
    
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