关于加强审计整改工作的探讨
沈燕兵（江苏省扬州市审计局）
审计整改是被审计单位根据审计机关依法审计所做出的审计决定或提出的审计建议，对其自身存在的违法违规问题或薄弱环节进行纠正和改进的过程和结果。审计整改是审计监督工作的重要组成部分。笔者结合当前审计整改的现状，就审计整改的必要性、审计整改过程中存在的困难及其原因进行了分析，并提出了加强审计整改创新、提高审计整改质量的有关对策。
一、建立审计整改检查工作机制的必要性
（一）审计整改是促进依法行政的客观要求
审计监督的主要对象是被审计单位的财政、财务收支活动，而财政、财务活动的管理权是各级政府及其所属各部门行政职能和权力的重要组成部分。行政行为的不合法、行政权力的不合理使用，往往会在财政、财务活动中体现出来。审计工作就是要通过对财政、财务活动过程和存在问题的揭示，发现和查处违反国家财经法规的行为，促进廉政建设。审计在揭露问题的同时，还应对那些具有规律性、普遍性的问题进行深入分析，进一步从体制、机制、制度层面上提出促进规范、加强管理的意见和建议，落实整改措施和办法，从而促进各级政府及其各部门依法行政。
（二）审计整改是实现审计目标的重要途径
在我国市场经济体制不断完善的过程中，由于法制不够完善，新旧体制转轨和落后观念影响等诸多方面的原因，财经领域的不规范行为依然存在。审计监督应当从实际状况出发，把握新形势下财政资金运行的新特点和违法违规问题新的表现形式，提出审计建议，督促整改，从体制、机制、制度层面提出意见和建议，使审计整改过程成为有关地方、部门、单位不断增强财经法纪意识，树立科学发展观和正确的政绩观，依法理财、依法执政的过程，这样才能从更高层次上实现审计监督的目标。
（三）审计整改是治理“屡审屡犯”的必要手段
审计制度执行以来，通过对多数单位的审计，依法处理和处罚了一些违法违规问题，但屡审屡犯的现象仍然存在。究其原因，这固然有体制、机制等方面因素的影响，但审计整改未受到应有的重视，重审计、重处理处罚、轻整改也是重要影响因素。特别是未建立审计整改督查机制，审计机关提出的整改意见和建议未得到有关部门、单位的重视与采纳，同时政府及社会各方面未给予有力监督，一审了之必然导致屡审屡犯。因此，应全面推行审计整改，强化审计整改督查力度。
二、当前审计整改方面存在的问题
（一）审计整改环境方面存在的问题
审计整改环境是影响审计整改实施与发展变化的各种因素或条件的总和，主要包括政治、经济、法制等方面对审计整改有着重要影响的相关要素。从总体来看，当前的审计整改环境对审计整改的推进形成了明显制约。
一是在经济环境方面。随着市场经济的发展，违规逐利的现象越来越普遍。某些单位及其主管部门片面追求个体利益最大化，通过挤占、挪用、截留财政资金等手段，谋求自身利益。在问题暴露后，又对审计整改工作认识不够，认为只要没进个人腰包，就不算违纪，甚至认为进行整改会影响部门形象和领导政绩，因而消极对待审计整改。
二是在政治环境方面。由于我国当前正处于社会主义初级阶段，很多领域的制度不够完善，导致一些审计发现的问题整改起来难度很大。特别是对涉及部门权力的问题、涉及深化改革的问题、涉及责任追究的问题，这些问题的解决需要对我国相关领域的制度、体制进行完善，这需要相当长的时间，也有很大的难度。
三是在法律环境方面。由于我国整体的法律体系还不够完善，直接影响了审计整改的效果。主要表现在：一些相关的法律法规相对滞后，对经济社会运行中出现的新情况、新问题难以进行认定和查处；现行审计法规中缺少关于审计整改问题的明确表述，既没有对审计整改内涵与外延的相关界定，也没有具体明了的操作规程，审计机关在依法督促审计整改问题上缺乏足够的法律支撑；部分法律法规与特定行业的惯例不符，被审计单位整改难度较大。
（二）审计整改措施方面存在的问题
一是审计整改制度方面。在审计整改跟踪检查制度方面，目前审计机关普遍实行由审计组组长或主审负责跟踪落实整改情况，但由于审计组长或主审本身要承担繁重的审计任务，缺乏足够的精力和时间督促整改工作，一定程度上存在重审计、轻整改的现象；在审计整改结果通报和公告制度方面，由于审计机关没有形成审计情况通报制度，没有对其他相关单位起到借鉴和警示作用；在审计整改问责制度方面，由于当前整体的问责制度不够完善，对未落实审计整改及问责不到位的有关责任人员，如何追究责任亦缺乏法律支撑。
二是审计整改机制方面。在提高部门之间督促审计整改的联动机制方面，由于相关监督和管理部门缺乏有效的联动协作机制，部门之间信息沟通不及时，有些问题整改存在不了了之的现象；在审计整改检查机制方面，目前除查处经济案件有部门协作机制外，对审计查出的其它问题，既缺乏政府统一主导下的督促整改制度，也未广泛建立起有关部门相互协作配合的工作机制，给审计整改工作带来了难度；在建章立制的合力机制方面，审计机关提出的一些有关建章立制的建议，特别是对一些宏观层面的制度建设，往往需要多个职能部门共同参与完成，但目前还缺乏一种有效的机制，将相关职能部门联合起来，导致有关制度迟迟不能出台。
三是审计整改力度方面。一些被审计单位的审计整改工作，基本停留在就审计发现的问题作一一对应式的整改，缺乏对问题产生原因的深入分析，治标不治本，问题根源治理力度不够；一些被审计单位对涉及财政资金管理使用方面的问题，仅承诺今后加强管理等措施进行整改，且泛泛而谈，对审计发现的问题未采取有效措施予以纠正，审计整改成为空谈，审计力度仍有待强化。
（三）审计整改标准方面存在的问题。
一方面，审计整改标准不够明晰。对于不同类型审计查出的问题，应采用何种指标来衡量整改与否以及整改的效果，目前都还没有统一明确的规定；同时，对有些特殊的违规问题，在法定期限内整改到位确实存在困难，对这类问题又该设定什么样的整改标准，目前也没有恰当的办法。
另一方面，审计整改标准不够统一。由于审计整改的标准不够统一，被审计单位整改与否、整改是否到位，在不同的审计机关具有较大的价值判断空间，在审计整改的要求上往往十分模糊，无形中给被审计单位的整改要求打了折扣。
三、推进审计整改工作的对策
（一）明确落实审计整改的责任主体
要明确落实审计整改的责任主体，形成各司其职、各负其责的审计整改责任体系。根据审计法及其实施条例的有关规定，各级政府为督促审计整改的责任主体，对督促被审计单位落实审计整改负总责；各级审计机关为督促审计整改的直接责任主体；有关主管部门、单位为督促审计整改的共同责任主体，负有督促审计整改的职责；被审计单位是落实审计整改的直接责任主体。
（二）建立健全审计整改工作联动机制
为进一步督促被审计单位全面认真整改，应建立健全由政府总牵头负责，审计机关具体组织协调，相关主管部门共同参加的督促审计整改工作的联动机制。重点是建立督促审计整改的联席会议制度，制订审计整改工作联席会议组织办法，确保联席会议分工具体明确、责任界定清晰、人员落实到位、工作措施到位，真正形成部门联动、促进审计整改的整体合力。
（三）建立健全审计整改工作制度体系
在明确审计整改的责任体系和建立审计整改联动机制的基础上，根据《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》、《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》等有关规章制度，建立健全一整套科学合理、衔接有序、运行顺畅的审计整改工作制度体系，主要包含：审计整改跟踪检查制度、审计问责制度、审计整改结果通报和公告制度等，为提高审计整改工作效果提供系统完整的制度保障。
（四）明确审计整改的判断标准
由于被审计单位分属于不同行业，审计查出的问题类别各不相同，这就需要针对不同问题确定不同的审计整改结果判断标准，形成审计整改结果判断分类标准体系。对不同类型审计项目查出问题的整改，可以分为违规改变资金用途、损失浪费、管理不规范三个方面探索设立审计整改判断标准，并将其细分为完全整改、部分整改、承诺整改、未整改等四类。目前，除跟踪审计外，大多数审计为事后监督，审计发现的部分问题属于既成事实，具有不可追溯或不可逆性，通常成为无法整改的难点问题。这些问题需要有关部门共同研究相关制度性措施或方法，进一步从体制、机制、制度上来解决。（沈燕兵）
一、建立审计整改检查工作机制的必要性
（一）审计整改是促进依法行政的客观要求
审计监督的主要对象是被审计单位的财政、财务收支活动，而财政、财务活动的管理权是各级政府及其所属各部门行政职能和权力的重要组成部分。行政行为的不合法、行政权力的不合理使用，往往会在财政、财务活动中体现出来。审计工作就是要通过对财政、财务活动过程和存在问题的揭示，发现和查处违反国家财经法规的行为，促进廉政建设。审计在揭露问题的同时，还应对那些具有规律性、普遍性的问题进行深入分析，进一步从体制、机制、制度层面上提出促进规范、加强管理的意见和建议，落实整改措施和办法，从而促进各级政府及其各部门依法行政。
（二）审计整改是实现审计目标的重要途径
在我国市场经济体制不断完善的过程中，由于法制不够完善，新旧体制转轨和落后观念影响等诸多方面的原因，财经领域的不规范行为依然存在。审计监督应当从实际状况出发，把握新形势下财政资金运行的新特点和违法违规问题新的表现形式，提出审计建议，督促整改，从体制、机制、制度层面提出意见和建议，使审计整改过程成为有关地方、部门、单位不断增强财经法纪意识，树立科学发展观和正确的政绩观，依法理财、依法执政的过程，这样才能从更高层次上实现审计监督的目标。
（三）审计整改是治理“屡审屡犯”的必要手段
审计制度执行以来，通过对多数单位的审计，依法处理和处罚了一些违法违规问题，但屡审屡犯的现象仍然存在。究其原因，这固然有体制、机制等方面因素的影响，但审计整改未受到应有的重视，重审计、重处理处罚、轻整改也是重要影响因素。特别是未建立审计整改督查机制，审计机关提出的整改意见和建议未得到有关部门、单位的重视与采纳，同时政府及社会各方面未给予有力监督，一审了之必然导致屡审屡犯。因此，应全面推行审计整改，强化审计整改督查力度。
二、当前审计整改方面存在的问题
（一）审计整改环境方面存在的问题
审计整改环境是影响审计整改实施与发展变化的各种因素或条件的总和，主要包括政治、经济、法制等方面对审计整改有着重要影响的相关要素。从总体来看，当前的审计整改环境对审计整改的推进形成了明显制约。
一是在经济环境方面。随着市场经济的发展，违规逐利的现象越来越普遍。某些单位及其主管部门片面追求个体利益最大化，通过挤占、挪用、截留财政资金等手段，谋求自身利益。在问题暴露后，又对审计整改工作认识不够，认为只要没进个人腰包，就不算违纪，甚至认为进行整改会影响部门形象和领导政绩，因而消极对待审计整改。
二是在政治环境方面。由于我国当前正处于社会主义初级阶段，很多领域的制度不够完善，导致一些审计发现的问题整改起来难度很大。特别是对涉及部门权力的问题、涉及深化改革的问题、涉及责任追究的问题，这些问题的解决需要对我国相关领域的制度、体制进行完善，这需要相当长的时间，也有很大的难度。
三是在法律环境方面。由于我国整体的法律体系还不够完善，直接影响了审计整改的效果。主要表现在：一些相关的法律法规相对滞后，对经济社会运行中出现的新情况、新问题难以进行认定和查处；现行审计法规中缺少关于审计整改问题的明确表述，既没有对审计整改内涵与外延的相关界定，也没有具体明了的操作规程，审计机关在依法督促审计整改问题上缺乏足够的法律支撑；部分法律法规与特定行业的惯例不符，被审计单位整改难度较大。
（二）审计整改措施方面存在的问题
一是审计整改制度方面。在审计整改跟踪检查制度方面，目前审计机关普遍实行由审计组组长或主审负责跟踪落实整改情况，但由于审计组长或主审本身要承担繁重的审计任务，缺乏足够的精力和时间督促整改工作，一定程度上存在重审计、轻整改的现象；在审计整改结果通报和公告制度方面，由于审计机关没有形成审计情况通报制度，没有对其他相关单位起到借鉴和警示作用；在审计整改问责制度方面，由于当前整体的问责制度不够完善，对未落实审计整改及问责不到位的有关责任人员，如何追究责任亦缺乏法律支撑。
二是审计整改机制方面。在提高部门之间督促审计整改的联动机制方面，由于相关监督和管理部门缺乏有效的联动协作机制，部门之间信息沟通不及时，有些问题整改存在不了了之的现象；在审计整改检查机制方面，目前除查处经济案件有部门协作机制外，对审计查出的其它问题，既缺乏政府统一主导下的督促整改制度，也未广泛建立起有关部门相互协作配合的工作机制，给审计整改工作带来了难度；在建章立制的合力机制方面，审计机关提出的一些有关建章立制的建议，特别是对一些宏观层面的制度建设，往往需要多个职能部门共同参与完成，但目前还缺乏一种有效的机制，将相关职能部门联合起来，导致有关制度迟迟不能出台。
三是审计整改力度方面。一些被审计单位的审计整改工作，基本停留在就审计发现的问题作一一对应式的整改，缺乏对问题产生原因的深入分析，治标不治本，问题根源治理力度不够；一些被审计单位对涉及财政资金管理使用方面的问题，仅承诺今后加强管理等措施进行整改，且泛泛而谈，对审计发现的问题未采取有效措施予以纠正，审计整改成为空谈，审计力度仍有待强化。
（三）审计整改标准方面存在的问题。
一方面，审计整改标准不够明晰。对于不同类型审计查出的问题，应采用何种指标来衡量整改与否以及整改的效果，目前都还没有统一明确的规定；同时，对有些特殊的违规问题，在法定期限内整改到位确实存在困难，对这类问题又该设定什么样的整改标准，目前也没有恰当的办法。
另一方面，审计整改标准不够统一。由于审计整改的标准不够统一，被审计单位整改与否、整改是否到位，在不同的审计机关具有较大的价值判断空间，在审计整改的要求上往往十分模糊，无形中给被审计单位的整改要求打了折扣。
三、推进审计整改工作的对策
（一）明确落实审计整改的责任主体
要明确落实审计整改的责任主体，形成各司其职、各负其责的审计整改责任体系。根据审计法及其实施条例的有关规定，各级政府为督促审计整改的责任主体，对督促被审计单位落实审计整改负总责；各级审计机关为督促审计整改的直接责任主体；有关主管部门、单位为督促审计整改的共同责任主体，负有督促审计整改的职责；被审计单位是落实审计整改的直接责任主体。
（二）建立健全审计整改工作联动机制
为进一步督促被审计单位全面认真整改，应建立健全由政府总牵头负责，审计机关具体组织协调，相关主管部门共同参加的督促审计整改工作的联动机制。重点是建立督促审计整改的联席会议制度，制订审计整改工作联席会议组织办法，确保联席会议分工具体明确、责任界定清晰、人员落实到位、工作措施到位，真正形成部门联动、促进审计整改的整体合力。
（三）建立健全审计整改工作制度体系
在明确审计整改的责任体系和建立审计整改联动机制的基础上，根据《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》、《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》等有关规章制度，建立健全一整套科学合理、衔接有序、运行顺畅的审计整改工作制度体系，主要包含：审计整改跟踪检查制度、审计问责制度、审计整改结果通报和公告制度等，为提高审计整改工作效果提供系统完整的制度保障。
（四）明确审计整改的判断标准
由于被审计单位分属于不同行业，审计查出的问题类别各不相同，这就需要针对不同问题确定不同的审计整改结果判断标准，形成审计整改结果判断分类标准体系。对不同类型审计项目查出问题的整改，可以分为违规改变资金用途、损失浪费、管理不规范三个方面探索设立审计整改判断标准，并将其细分为完全整改、部分整改、承诺整改、未整改等四类。目前，除跟踪审计外，大多数审计为事后监督，审计发现的部分问题属于既成事实，具有不可追溯或不可逆性，通常成为无法整改的难点问题。这些问题需要有关部门共同研究相关制度性措施或方法，进一步从体制、机制、制度上来解决。（沈燕兵）
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