确定审计评价标准之浅见
董红(审计署驻长春特派办)
【发布时间:2011年07月13日】
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    审计评价标准是审计人员据以判断被审计单位财政财务收支行为是否合法的规范性法律文件,是审计人员作出正确审计结论的重要基础。由于我国规范性法律文件庞杂,导致审计人员在确定审计评价标准过程中无所适从,本文就此谈一些浅显的看法,但愿对实际工作有所裨益。
    笔者以为,要确定恰当的审计评价标准,应分三个层次进行探讨。
    首先,应该明确我国规范性法律文件的形式。根据法律文件的制定机关和等级效力,我国的成文法形式或渊源可作如下分类:
    一、宪法。
    二、法律,指全国人民代表大会及其常务委员会制定发布的基本法律和普通法律。
    三、行政法规,指由国务院根据宪法和法律,按照行政法规的制定权限和制定程序发布的规范性文件。
    四、地方性法规,指由省、自治区、直辖市人民代表大会及其常委会,较大的市的人民代表大会及其常委会,按照地方性法规制定权限和制定程序发布的规范性文件。
    五、民族自治条例和单行条例,指我国民族自治地方的人民代表大会按照自治条例和单行条例的制定权限和制定程序发布的规范性文件。他们可以在一定范围内对民族自治地方的行政事务做出规定。
    六、行政规章,分为国务院部门规章和地方政府规章。部门规章,是国务院组成部门和具有行政管理职能的直属机构,按照规章制定权限和制定程序发布的规范性文件。地方政府规章,是省、自治区和直辖市、较大的市的人民政府,根据地方政府规章的制定权限和制定程序发布的规范性文件。
    七、国际条约和协定。中国参加的国际条约和国际协定,如果规定了相关的权利义务,是否可以直接作为国内法的渊源,要视具体情况而定。根据中国加入世界贸易组织文件的相关规定,WTO协定和中国入世文件的有关规定,应当转化为中国的国内立法后才能作为法律渊源予以适用。
    八、法律解释,指法律的规定需要进一步明确具体含义的,或者法律制定后出现新的情况,需要明确法律依据的情形,由法定机关根据法定程序对法律作出的解释。
    其次,应确定审计监督和审计评价标准范围。对此,《中华人民共和国审计法》有明确答案:“审计机关依据有关财政收支、财务收支的法律、法规和国家其他有关规定进行审计评价,在法定职权范围内作出审计决定。”即审计评价标准是指有关财政财务收支的规范性法律文件。在实际工作中,审计人员应首先识别所监督和评价的财政财务收支行为的性质,确定依据范围,然后对所涉及的规范性法律文件按照法律、行政法规、地方性法规、国务院部门规章、地方政府规章等进行归类,为进一步确定具体的法律依据打下基础。
    最后,确定审计监督和评价标准的具体法律文件。要想做出正确的审计评价,仅仅确定了审计评价标准的范围还远远不够,这是因为涉及财经方面的法律法规很多,究竟适用哪一个具体的规范性法律文件,还需要根据一定的原则确定具体的法律适用。审计人员在确定了相应的财经法律法规的范围后,应按照如下规则确定具体的依据:
    1. 效力等级。效力等级是处理行政规则相互关系的基础,其基本原则为:上位法优于下位法。具体而言:宪法是国家的根本大法,具有最高的法律效力。法律的效力高于行政法规、规章;行政法规的效力高于地方性法规、规章。地方性法规的效力高于本级和下级地方政府规章。省、自治区的人民政府制定的规章的效力高于本行政区域内的较大的市的人民政府制定的规章。部门规章之间、部门规章与地方政府规章之间具有同等效力,在各自的权限范围内施行。
    2. 规则冲突。同一机关制定的行政法规、规章,特别规定与一般规定不一致的,适用特别规定;新的规定与旧的规定不一致的,适用新的规定,即特别法优于普通法,新法优于旧法的原则。行政法规之间对同一事项的新的一般规定与旧的特别规定不一致,不能确定如何适用时,由国务院裁决。地方性法规、规章之间不一致时,由有关机关依照下列规定的权限作出裁决:
    (1)地方性法规与部门规章之间对同一事项的规定不一致,不能确定如何适用时,由国务院提出意见,国务院认为应当适用地方性法规的,应当决定适用在该地方适用地方性法规的规定;认为应当适用部门规章的,应当提请全国人民代表大会常务委员会裁决。
    (2)部门规章之间、部门规章与地方政府规章之间对同一事项的规定不一致时,由国务院裁决。根据以上原则的指引,审计人员就能准确地找到应具体适用的规范性法律文件。
    以上是笔者一点肤浅的认识,在实际的审计工作中,不妨试一试,在大量且庞杂的规范性法律文件面前,经过这三个层次的清理,也许您能准确而恰当地找出具体的审计评价标准。(董红)
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