［摘要］2011年的全国审计工作会议，在全面总结2010年和“十一五”时期审计工作经验的基础上，对“十二五”期间的审计工作，提出了围绕两条主线、实现4大目标、落实8项主要任务的前瞻性要求，并总体部署了2011年的 6项重点工作。完成这些工作任务，需要在探索把握审计工作规律的基础上，从改进工作方式入手，着力提高审计能力，其中，秉持并发展财政审计大格局理念、推动财政审计深化是当前亟需解决的主题。
    财政审计是国家审计的基本职责和永恒主题，也是国家审计融入经济社会发展全局的关键切入点，其工作成果对政府科学决策、人大和社会加强财政监督具有重要作用。目前，我国采取以“两个报告”为主体、单项审计结果公告作配套的国家审计报告制度，其中，“两个报告”的内容主要源自每年11月至次年4月份组织实施的财政审计。随着民主法治的进步和财政体制改革的深化，以整体性、宏观性和建设性为目标的财政审计大格局理念不断发展，需要不断改进和完善财政审计的工作方式，切实发挥财政审计在推进国家治理中的作用。
    一、财政审计与财政改革已成良性互动
    回顾财政审计27年来的探索与发展历程，再与财政改革的深化过程相对照，会发现财政审计与财政改革之间存在着良性互动的现象，无论这种互动的起因是哪个，毋庸置疑的是，在每次良性互动的关键环节，财政审计思路的转变和工作方式的调整均发挥了重要作用。改革开放以来，财政改革主要体现在财政体制的调整和政府预算的加强两个方面，期间伴随着财政管理的细化与科学化，对当前工作影响较大的改革主要是1994年的“分税制”财政体制改革、2000年开始的部门预算改革（包含与之配套的收支两条线、国库集中收付、政府采购等）、2010年开始的政府预算公开。自1983年实施财政审计以来，在始终坚持揭露和查处重大违法违规问题和经济犯罪案件线索的基础上，先后将工作重点定位于强化财政收入审计、完善财政转移支付审计、加强重点民生支出审计、深化部门预算执行审计、探索预算执行绩效审计，推动了公共财政体系建设，促进完善了财政管理体制机制和制度。将财政改革与财政审计发展放在同一个坐标中考察，两者间存在协同共振的关系，财政审计的深化推动了财政改革的深入，每次财政改革的突破使财政审计在新的体制平台上不断完善。目前，财政审计面临着新的形势与任务，要根据经济社会形势的发展要求，在完善公共财政体系，深化预算制度改革，强化预算管理和监督方面发挥作用，在跟进审计财政资金的同时，既要不断深化预算执行过程审计，还要积极开展对预算执行效果的审计。在新形势下继续实现财政审计与财政改革的良性互动，要在正确分析与判断财政改革形势的基础上，增强整体意识和系统性观念，以财政审计大格局理念为指导，及时改进工作方式，调整工作思路，推动财政改革的全面深入。
    二、财政审计发展中的问题
    在经济转轨的背景下，我国在经济社会各领域采取了渐进式改革模式。这种模式使改革迈出的每一步都慎重而有效，另一方面，由于改革过程的长期性，在改革的不同阶段，不可避免地存在一些体制性障碍、制度性缺陷和管理方面的漏洞。类似地，财政审计在渐进式改革的环境中发展，自身也存在一些问题和矛盾，制约着财政审计的深化发展。从国家审计本质的角度看，财政审计必须将不同时期经济社会发展中的体制、机制和制度方面的问题作为工作重点，因时制宜地采取有效工作方式推动这些问题的逐步解决。当前，财政审计领域主要存在6个方面的问题：一是对国家财政和财政审计的认识不全面、不深入，缺乏整体意识和宏观政策意识，审计的覆盖范围不够完整，抓不住财政工作的重点领域和关键环节，有的甚至将财政审计视为不同类型专项资金审计的组合，难以做到全面审计，突出重点。二是尚未形成以预算执行审计为主体、各专业审计协同配合的财政审计大格局，各专业审计的计划、目标和内容缺乏有机衔接，不能形成合力，处于各自为战、貌合神离的阶段，由于“短板效应”的存在，有时存在相互制约的现象。三是审计信息之间的联系不够密切，审计信息的共享程度不高，审计成果的开发力度不大，有深度的综合性高层次审计成果少。四是体现财政审计特点的财政审计方法体系尚未形成，现有的方法主要限于跟踪资金流向、核对预算与执行结果、跟踪项目建设程序、关注制度的完善性、核实财政收入的真实性与完整性等方法，这些方法之间缺乏有效衔接，从政府预算、内部控制与宏观政策角度开展审计的方法仍有待进一步探索。五是财政审计方式缺乏有效整合，经济责任审计与财政审计的结合仍不密切、预算执行效果审计仍处于探索阶段、上审下与财政决算审计的结合仍有拓展空间等。六是财政审计尚不能形成整体概念，难以覆盖全部政府性资金和财政运行全过程，着重于反映个别的突出问题，忽略了对财政收支总体状况的审计与评价。
    三、财政审计大格局的主要内涵
    上述问题，随着财政审计工作的逐步深入，在各审计项目中有着不同程度的体现，如不及时妥善解决，必将影响财政审计目标的实现。对此，从2009年开始，审计署提出了构建财政审计大格局的理念，从改进财政审计工作方式入手，着力提高财政审计效果，提高审计层次和水平，并取得了明显效果。从财政改革的趋势和国家审计的发展方向看，财政审计大格局理念主要包括以下5项内容：一是树立“凡是国家应该管的钱就是国家财政”观念，坚持开放性，增强包容性，淡化专业审计的概念，强化财政审计观念，以财政预算为纽带，将财政审计视为特定时期内不同审计项目的集合，审计项目集合中的各个单元项目围绕共同的审计目标组织实施，从财政收入、预算分配、资金使用的角度促进规范财政收支管理。二是树立资源整合意识，建立并完善科学的财政审计管理机制，在组织实施上做到“五个统一”，即统一审计计划、统一审计方案、统一审计实施、统一审计报告和统一审计处理；在审计方式上实现“六个结合”，即同级审与上审下相结合，财政审计与金融、企业、经济责任、资源环境和涉外审计相结合，审计与审计调查相结合，常规审计与跟踪审计相结合，真实合法审计与绩效审计相结合，揭露问题与促进整改查结合。三是树立完整性观念，完整把握财政审计范围，扩大财政审计覆盖面，建立覆盖全部政府性资金和财政运行全过程的财政审计监督机制，促进形成完整统一的国家财政，促进建立完善的国家财政预算体系。四是增强成果意识和精品意识，以“两个报告”作为财政审计成果的主要载体，将财政审计的各项成果综合反映在“两个报告”中。五是增强“评价总体”意识，在进一步深化预算执行审计的基础上，探索开展财政决算草案审计，逐步实施按政府收支科目进行审计，全面把握和合理评价财政预算的执行结果，为政府加强宏观管理提供重要依据，为人大及其常委会审查预决算和监督政府预算执行提供重要参考，推动国家财政的公开公平和合理有效。
    四、财政审计大格局理念指导下的财政审计
    受“路径依赖”影响，传统财政审计方式的影响仍会在一定时期内存在，财政审计大格局理念需要在长期的财政审计实践中发展与完善。根据上述内涵，在财政审计大格局理念的指导下，财政审计应当在以下几个方面取得进展：
    一是完善财政审计工作机制，建立健全财政审计大格局领导协调机构。要增强领导协调机构的权威性和独立性，配置专职的人员和力量。审计署机关、各特派办、各地方审计机关的领导协调机构要加强联系和沟通，避免重复，增强互补，对一个被审计单位下发一份审计通知书、安排一个审计组实施，在全国范围内实现财政审计资源的整合和审计成果的共享。
    二是改进审计项目计划管理方式，建立财政审计项目库。在财政审计大格局理念下，财政审计是不同审计项目的集合，这些审计项目之间存在协同配合的关系，需要围绕不同时期的财政审计目标，建立体现形势要求的财政审计项目库，制订符合财政审计特点的审计项目计划，有针对性地对重点领域、重点部门、重点资金进行审计。
    三是全面把握国家财政内涵，完整界定财政审计范围，促进实现全口径预算管理。将凭借公共权力取得的收入和履行公共职能必需的支出全部纳入审计范围，加强对财政收入、支出和融资情况的审计。目前，要加强对公共预算、基金预算、国有资本经营预算、社会保障预算、债务预算等预算执行情况的审计，以促进预算公开、提高预算执行效果、维护财政安全、形成总体概念、建立完整的财政预算体系为目标，既注重预算执行的合规性和真实性，又关注预算执行的效果和报告。
    四是建立财政审计方法体系，深入查处和揭露财税领域违法违规问题，提高财政审计能力。探索建立以“宏观政策—项目（活动）—预算—资金—管理—效果”为核心的财政审计方法链，在财政审计项目集合的各单项项目中，在横向的角度上，加强对链条上各要素的审计，并关注各要素之间的联系；在财政审计项目集合的层面，在纵向的角度上，对不同审计项目所涉及的政策、项目、预算、资金、管理、效果等要素，关注各项政策之间是否协调、预算分配是否公平合理、是否符合财政改革的趋势。
    五是增强审计成果总体性概念，建立审计成果共享平台，提升审计成果的层次。将各专业审计的成果进行“集成化”和“系统化”加工，增强国家审计的整体性和宏观性，使各项成果归集为有机衔接的审计成果体系，从加强财政管理、推进财政体制改革和提高财政绩效水平的高度深入挖掘审计成果，增强“两个报告”的宏观性和全面性，使财政审计服务于宏观调控大局，而不限于政策边角的补缺。   （执笔人：审计署财政审计司   肖振东）

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