中共中央办公厅、国务院办公厅印发《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》 进一步健全和完善了党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计制度，给经济责任审计工作提出了更高的要求。近年来实践反映，以财政财务收支的真实性、合法性为传统内容的经济责任审计已经不能满足审计监督管理工作的需要，引入和运用绩效审计，逐步实现绩效审计与经济责任审计相结合是新时期经济责任审计的发展趋势和必然要求。
一、经济责任审计与绩效审计相结合的意义
经济责任审计是对“人”的审计，根据“人”履行受托的经济责任去确定“事”的范围，再审计“事”的现实状况去评价“人”的履职情况，形成审计结论；绩效审计是对“事”的审计，采用现代技术方法客观、系统地对党委政府部门及企事业单位的“事”就其实现经济性、效率性和效果性的程度进行审计评价，提出改进建议。在社会经济管理活动中，党委政府部门、企事业单位等管理主体是实施绩效审计的对象，进行深入的绩效审计，才能全面地反映其管理主体领导干部的履职情况，完成审计监督职责，有效提升经济责任审计质量。
一是有利于公共受托责任的履行。资源的有限性和需求的无限性永远都是一对矛盾，在财力有限的情况下，需要加强对领导任职期财政财务支出的绩效进行经常性的监督和检查。随着公共受托责任观念的不断增强，各级党委政府、社会公众对公共财产受托经济管理的经济责任审计的要求，不仅停留在财政、财务收支的真实性和合法性上，更关心财政、财务支出的经济性、效率性、效果性，而绩效审计评价可以满足了这方面的要求。
二是有利于领导干部监督的强化。传统的经济责任审计已不能适应当前干部监督的需要，特别是领导干部问责制度 的出台，更要求审计部门从宏观政策方面，从经济活动的绩效方面对干部进行全面、系统的监督。绩效审计倾向于对重大项目、专项资金的分析，可以从某个角度深层次反映出领导干部驾驭经济和决策的能力，突出了审计对权力节点的控制。审计部门就绩效审计情况从宏观和全局的角度提出意见和建议，促进领导干部增强责任意识，形成正确的政绩观和发展观。
三是有利于政绩考核的完善。目前领导干部政绩考核中还存在一些评价指标问题，实行以GDP、财政收入或销售收入增长作为衡量地方政府、企业事单位官员主要政绩的做法，在一定程度上促使领导干部职能“越位”，行为“错位”。如：少数地方政府由于不断增长的财政压力和不断高涨的政绩冲动，开展“花架子”工程、盲目投资，把国有土地看作改变城市形象的“钱袋子”、招商引资的“米袋子”，使土地市场不规范，土地使用效益低下，从而浪费了国家的资源。因此，经济责任审计中加强经济、社会、环境等方面的综合绩效评价，能够有效促进政绩考核的完善。
四是有利于审计功能的发挥。经济性、效率性、效果性的内涵是经济责任审计发展所需要的，使审计在查错纠弊的基础上，进一步强化了审计分析和预警功能，立足制度与项目建设，使被审计单位能及时纠正决策执行中的偏差，实现审计的预防式控制，提高财政资金和公共资源的配置效果，从而科学阐述和评价领导干部履行经济责任情况，并以宏观的视角为领导决策服务，充分发挥审计“免疫系统”功能。
二、经济责任审计与绩效审计相结合面临的困难
（一）缺乏指导性的规范支持。经济责任审计与绩效审计的结合将涵盖了被审计领导干部任职期间所在单位或企业经济运营和经济活动的各个方面，覆盖较广，涉及较深。但是，目前经济责任审计中对于绩效问题的关注尚处于探索阶段，缺乏统一的指导性规范，在实务操作中审计步骤还是审计方法仍需要进一步摸索。
（二）缺乏确定性的评价标准。运用绩效审计的评价会涉及各类财务指标和非财务指标，有些指标难以量化，加之影响被审计单位绩效的因素比较复杂，衡量审计对象经济性、效率性和效果性的标准难以统一，存在着很大的不确定性。通常明确的绩效评价仅停留在反映资金闲置、挤占挪用等表面问题上，在重点揭示和查处决策失误、损失浪费等问题方面，对单位行政效能的履行情况、服务使命和任务的定位等方面缺乏评价标准，使经济责任审计工作的着眼点和层次有待提高。
（三）缺乏广泛性的运用基础。目前经济责任审计中，有些被审计单位在信息资料的真实性、经济活动的合法性方面依然存在问题，为绩效审计的广泛和深入开展造成一定的困难。审计人员不得不花费大量的精力，对不真实的财务信息进行调整、对不合法的经济行为进行揭示。在真实性、合法性的问题没有得到基本解决的情况下，绩效审计难以达到较大的覆盖面。
（四）缺乏充分性的成果转化。经济责任审计是因受托关系的存在而产生的，科学发展观“以人为本”理念的提出，要求经济责任审计结果要最大程度的公开，增加社会公众的知情权，但受审计手段等因素制约，在经济责任审计过程中审计人员即使主观上欲与绩效审计相融合，客观上也存在一定困难，特别是很多绩效问题与财政财务收支活动并不密切关联，部分问题很难发现，即便发现也难以进行审计定性，增加了审计部门公开审计结果的难度，直接影响了审计成果转化。
三、经济责任审计与绩效审计相结合的思路和措施
（一）明确绩效审计目标。经济责任审计以领导干部守法、守纪、守规、尽责情况为重点，以促进领导干部推动本地区、本部门（系统）、本单位科学发展为目标。运用绩效审计的经济责任审计，应当按照合法性、经济性、效率性、效果性的原则，注重揭示因领导干部决策失误、管理不善造成的损失浪费、效率低下、国有资产流失等重大问题，评价领导干部在推进所在单位职能履行、加强内部管理、提高绩效水平等方面的工作实绩，促进被审计领导干部加强和改善内部管理，不断提高决策、管理和绩效水平，为党委政府考核领导干部提供有价值的参考依据。根据审计目标，经济责任审计中运用绩效审计的流程模式如图1所示。

 
图1
（二）合理计划审计项目。审计部门在安排运用绩效审计的经济责任审计项目计划时，应坚持可行性、重要性和实效性的原则，对项目进行分析筛选，结合现有的审计资源配备情况，选择被审计单位本身财务工作比较规范、财务数据的真实性较高、相关评价指标及数据较易取得的审计项目；选择在政府管理、资源运用等方面比较重要、财政收支和投资的重点部门、重点行业、重点资金的审计项目；选择被审计单位绩效水平的改进空间较大的经济责任审计项目，来逐步推进绩效审计与经济责任审计的结合。同时，适当聘请行业专家型人才，利用中介机构报告，使绩效审计更具专业性，取得最大的审计效果。
（三）突出绩效审计重点。从审计对象上分类，经济责任审计可以分为三种 ：党政主要负责人、政府部门及事业单位领导干部、国有及国有控股企业领导人员等经济责任审计。将绩效审计融入经济责任审计中，这三类项目的审计内容均应突出“四个重点”（如图2所示），一是围绕重大经济决策的全过程，突出决策程序的执行过程和结果，对决策绩效做出评价；二是围绕资金流转过程和结果，突出资金的核算、管理、使用，对资金管理使用绩效做出评价；三是以内部管理状况为基础，突出内部控制制度制订及执行情况，正确评价其对绩效水平的影响；四是以被审计领导干部任职期间所在单位的经营发展和事业发展状况为基础，突出对发展状况绩效的评价，包括可持续发展的能力，经济和社会、环境、资源的协调发展情况，发展民生、社会保障等社会效益和生态效益。

 
图2
具体操作中应根据项目大小及行业特征，选择一项资金或项目的某个方面、某个环节，进行专项绩效分析；对政府、社会公众关心的社会热点、难点和焦点，专项资金使用，重大经济决策等方面做好绩效审计调查；侧重于可能存在的严重铺张浪费、控制薄弱、效率低下、效益不高、效果不好的环节开展绩效审计。
（四）完善审计评价体系。科学的评价体系是获得正确审计评价的重要前提。构建评价体系的指导原则主要有：一是全面性与代表性相结合的原则，从不同角度反映领导干部履行经济责任的主要成绩和效果，但不能包罗万象，在指标选择上应强调代表性、典型性；二是系统性与针对性相结合的原则，全面反映领导干部履行经济责任情况的各个方面，抓住领导干部经济责任的主要特征；三是科学性与实用性相结合的原则，建立在充分认识、系统研究的基础上，指标内容和标准的设置要简明实用，便于理解，考虑数据获得的难易程度和可靠性；四是灵活性与可操作性相结合的原则，领导干部履行经济责任的绩效要求是不断发展变化的，因此评价体系应充分考虑系统随实践发展不断变化的特点，能够科学反映领导干部履行经济责任的现状和变化趋势。
笔者按照《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》和《地方党政领导班子和领导干部综合考核评价办法（试行）》 的要求，对地方党政主要负责人经济责任审计的绩效评价进行重点分析研究。根据层次分析法，在对地方政府市长经济责任审计绩效评价分析进行因素分解后，评价体系可以从结果层、目标层、领域层及指标层4个层面进行，如下表。结果层反映领导干部履行经济责任的总体评价，在确定指标因素之后，通过两两比较来构造判断矩阵，确定层次指标的权重，经过综合测算模型，由下往上进行层层分析，最后得出评价综合指数，也就是经济责任审计绩效评价的综合结果。

结果层	目标层	领域层	指标层
市长经济责任总体评价	经济和社会事业的发展水平	经济指标完成情况	地区生产总值、规模以上工业增加值及能源消耗、全社会固定资产投资总额、社会消费品零售总额、实际利用外资和出口总值、农民人均纯收入情况等主要经济指标
		财政收支的真实、合法和效益情况	财政性资金收入的总量规模、结构比例、占GDP的比重以及为完成财政收入；可用财力状况、人均财力、人均地方财政一般预算收入及增长等
		政府投资和以政府投资为主的重要项目的建设和管理情况	计划完成率、投资增减变化率、投资结构变化率、设计规模达成率、财务净现值率、投资收益率等
		社会事业发展情况	文化、教育、科技、人口与计划生育等社会事业投入结构、比例；社会事业投入增长率、人均居民收入增长率、社会保障覆盖率、所管理行业具体指标增长情况等
		农村新五件实事实施情况	农村新五件实事专项资金的筹集、使用、管理和效益以及项目的实施完成情况
	国家财经法规和政策的执行水平	财经法规执行情况	税费减免占比、专项资金不规范占比、行政收费减免比例
		土地政策执行情况	耕地节约集约率、出让土地闲置率、违规用地占比等
		环保政策执行情况	节能减排达标率、下达污染物COD和SO2削减指标完成达标情况 、单位GDP能耗（吨标煤/万元）、污水管网覆盖率、生活污水集中处理率以及行业具体评价指标等
		民生保障政策执行情况	民生保障政策是否执行到位、政策目标是否实现、有无严重影响和损害群众利益
	经济和社会事业的管理水平	重大决策程序与执行情况	资金到位率、资金使用率、项目资金节约率、经济（社会）效益增长率、管理制度有效度等
		财政管理和内部控制情况	基本支出预算执行率、未纳入预算管理的收入（支出）比例、人员支出率、公用支出率、招待费支出率、人均行政成本等
		国有资产的管理和使用情况	资产保值增值增长率、资产（资金）闲置率
		政府债务的举借、管理和使用情况	债务负担率、债务依存度、债务项目的投入产出比、GDP增速与债务增速比例、民间投资增速与债务增速比例、债务逾期率、债务偿债率、借新还旧占债务总额比重、偿债准备金率、违约债务比例等
	廉洁自律情况	个人违纪违法情况	个人职务消费违纪金额及所占公用支出比重、个人收入违纪金额及所占个人总收入比重等
		地区经济违纪违法情况	本级违纪违规金额所占比率
		所辖地区干部违纪违法情况	下属单位违纪违规金额所占比率

（五）充分利用审计成果。审计成果的利用是经济责任审计的重要环节，一是应将绩效审计与经济责任审计相结合的审计结果列入领导干部本人的干部考核档案，作为领导干部业绩考核和职务任免的参考依据；二是发挥联席会议办公室作用，逐步将经济责任审计发展为一个跨机构、兼容审计、监察、人事管理及监督的多种职能的更高层面的综合监督形态，促进经济责任审计制度不断完善，提高经济责任审计工作的质量和水平；三是扩大审计公开，使审计结果公开透明，提高公信度，就要采取多种形式，通过各种媒介对外公布审计结果，接受人大、政协、社会舆论的监督，使政府性资金的使用和权力的运行接受全方位的监督，促进领导干部廉政勤政，改进工作方法，逐步完善管理制度，提高财政性资金利用效率；四是干部管理部门和纪检监察机关及时将绩效审计成果利用情况反馈给审计部门，有利于强化经济责任监督效果。（漆颖斌）

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