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建设项目跟踪审计风险防范初探
陈四海 姚留庆(江苏省常州市审计局 )
 
【时间:2011年06月21日】 字号: 【大】 【中】 【小】
    
              
    目前,跟踪审计已成为审计部门开展固定资产投资审计的主要模式。跟踪审计的有效开展,不仅充分发挥了审计监督职能,落实了政府关于“项目出效益、干部不出事”的要求,从源头上预防和遏制了腐败行为的发生,还有力推进了工程建设领域的党风廉政建设。跟踪审计作为一项审计创新,在快速发展并取得明显经济、社会效益的同时,也受到了前所未有的挑战,暴露出较为突出的廉政问题和审计风险。笔者就审计风险防范谈点个人看法。
    一、跟踪审计风险防范时不我待
    首先从“后院起火”的严峻形势上看加强审计风险防范的重要性。近年来审计人员在跟踪审计方面栽跟头,而且是接二连三地出问题,这充分说明“物必自腐而后虫生”,在腐败问题上,任何人都没有天然的“免疫力”,审计机关和审计人员在任何时候都不能掉以轻心,放松管理和监督,否则就会产生严重后果。
    其次从敏感领域的工作特性上看加强审计风险防范的紧迫性。随着建设工程跟踪审计的逐步深入开展,工程建设过程中暴露的问题也日益增多。建设投资不落实、超标准建设、转移挪用建设资金,预结算管理混乱、缺乏资金监管、投资效益差等问题日益凸显,重大管理欺诈和舞弊案例也日益增多,这些问题无形中会带来各类审计风险。我们之所以说投资审计领域存在着巨大风险,除了人所共知的社会环境影响等原因之外,就审计自身来说存在着审计定位风险、业务素质风险、道德风险和聘用中介审计风险。审计监督存在着缺位、错位、越位、不到位的问题、审计人员专业水准和道德素质跟不上的问题和中介机构工作目标差异性等问题如果得不到很好解决,审计隐患就非常严重,潜在的审计风险明显增大。一旦审计人员在跟踪审计中出现舞弊行为,对审计声誉造成损害是难以弥补的。
    第三是从制度设置上看审计风险防范的必要性。在跟踪审计过程中,审计人员需要全方位接触项目参建各方以及各个环节。在具体实施时,大部分环节都是“单兵作战”或者是“小分队”行动,而且大多采取的是“背靠背”的操作方式。在这种情况下,审计人员的具体工作容易失去组织的监督和管理,在审计人员自律不够、难以抵挡诱惑时,往往会出现不廉洁的行为。虽然审计风险通过最后的审计结论与预期的偏差表现出来,但这种偏差是由多方面的因素引起的,审计活动的每一个环节都可能导致风险因素的产生。而跟踪审计结果出来之后,就像一页历史被永远的翻了过去,以后不再有人对它查看。投资审计是一件弹性相当大的事情,如果只有某个人或某几个人一手办到底,并且以后不再有人过问,其风险可想而知。
    综上所述,我们既要看到审计风险存在的客观性,又要认清风险的可控性;不怕风险、不过度地强调审计风险,并不意味忽视风险、不顾风险。风险面前我们既不能畏缩不前,又不能视而不见、无所作为,要在主观上提高防范意识,尽可能有备无患,能在无法避免时亦能寻求切实可行的补救措施,从而减少意外损失,并使风险为我所用。
    二、跟踪审计风险形成的四大特征
    (一)审计方式的特殊性形成审计定位风险。
    跟踪审计是一种过程审计,审计人员需要全方位接触项目参建各方以及各个环节,难免会涉及到项目管理和决策的各个重要环节,监督与管理的界线如何把握始终是跟踪审计的一个难题。如果跟踪审计参与了工程协调会议,或对工程进度款给与了审核,则可能成为建设单位工程管理的一个环节,而独立行使职能是审计定位的风险。在跟踪审计过程中,一方面存在着“过”的现象,有的越位,有的错位,有的越疽代疱,大包大揽;还有的“种人别人的田,荒了自己的地”。另一方面存在着“不及”的问题,有的撒手不管,该管的没有管起来;有的放任自流,缺位和不到位等问题造成严重的审计隐患。
    (二)审计人员素质的局限性造成审计质量风险。
    建设工程有众多不同的专业,各专业类别又隔行如隔山,如果审计人员对自己不熟悉的专业随意发表意见,就会带来审计风险。审计机关为满足社会期望,在明知审计技术和力量与建设项目不匹配的情况下盲目实施跟踪审计,也必然带来审计风险。同时,工程跟踪审计不仅要懂工程技术,具备丰富的实践经验,掌握相关部门出台的政策文件,要有较强的责任感和一定的协调能力,还要懂得工程财务知识。审计人员的素质跟不上,不但给完成跟踪审计任务带来困难,而且审计风险也在所难免。目前懂财务的审计人员比较多,懂工程、法律的审计人员比较少。审计人员职业道德水准的高低、是否具有谨慎的执业态度影响着审计行为及审计结论,从而引发审计风险。
    (三)监督对象的复杂性带来审计廉政风险。
    审计人员面对建设、设计、施工、监理等众多不同的利益主体,审计意见能直接影响各方利益分配,各种诱惑和考验增多。建设项目跟踪审计所涉及的审计对象与其它专业审计相比更为复杂,既没有大小之分,也没有“公”“私”之别;项目设计、招投标、施工、监理、装饰、绿化等审计内容一应俱全、面面俱到。在当前体制机制尚不健全的大环境下,一些参建单位、私营业主、包工头、个体老板等,在事关他们切身利益面前,为追求收益的最大化,往往会不择手段、不惜代价。审计人员长期在这种环境中与各方利益主体打交道,必然会面对各种诱惑和考验,廉政风险比常规审计方式更高。加上工程审计有单兵作战、“背靠背”操作的特点,使监督很难完全到位。上述因素使得跟踪审计的道德风险更加突出。
    (四)工作目标的差异性酿成聘用中介审计风险。
    跟踪审计聘用大量社会中介机构力量,由于审计机关对中介机构相关人员执业和职业道德方面缺少制约措施和手段,审计风险不容小视。为有效弥补和解决审计机关投资审计力量不足的问题,在开展跟踪审计时,我们通过市场化运作的方式聘用了部分中介机构的审计人员。实践证明,这种做法在扩大审计监督覆盖面、放大审计监督功能等方面起到了积极的作用。但是,由于中介机构与国家审计在工作目标、职责定位等方面的不一致,特别是在利益趋动上存在明显的差异,加之部分中介机构审计人员廉政意识的淡薄,在一定程度上增大了跟踪审计风险的发生率。
    三、健全跟踪审计风险防控体系
    跟踪审计是一个新生事物,针对跟踪审计出现了一些新情况和新问题,要加大项目风险评估,从工程建设过程中的高风险点入手,对风险高的项目和资金重点监控,把握审计重点,既提高审计效率,降低审计成本,满足社会公众对审计人员日益增高的期望值。同时要编织跟踪审计风险防范体系网,保证审计人员“常在河边走,就是不湿鞋”。
    (一)加强廉政教育,做到入脑、入耳、入心。
    “教育不是万能的,但没有教育是万万不能的”。廉政教育是风险防范的第一道防线,必须充分发挥教育在风险防范中的重要作用。
    一要坚持做到廉政教育日常化、工作化:不定期地开展廉政专题讲座,请相关部门作预防职务犯罪辅导报告,从思想上筑牢廉洁自律的坚固防线。
    二要组织审计干部接受警示教育,增强风险意识。利用学习日等机会观看反腐倡廉典型案例,增强审计人员“贪廉一念之间,荣辱两个世界”的感受和意识,做到警钟常鸣。
    三要加强审计文化建设,通过廉政征文比赛、举办文艺活动等形式,达到春风化雨,润物细无声的效果,使审计人员树立“心不动于微利之诱,目不眩于五色之惑”,形成人人争做廉政建设模范的良好氛围。
    (二)加强制度建设,用制度管人、管物、管事。
    邓小平同志说过,“制度好可以使坏人无法任意横行,制度不好可以使好人无法充分做好事,甚至走向反面。”必须注重制度建设,用制度管理人,用制度约束行为,用制度规范操作,是保证跟踪审计健康发展的基础工程。制度是审计的行事准则,没有规矩难以成方圆,没有规范严密的制度,就会诱使人去钻空子、犯错误。因此,在制定制度的时候,要注意全局性、根本性、长期性。要立足实际、注重实效,着眼于解决实际问题。要深化改革、不断创新,不断完善。一要注重制度的全面性:只要是审计跟踪的地方,只要有审计权力行使的地方,制度规定全覆盖。二要注重制度的及时性:只要工作需要、只要发现苗头,制度及时跟上。三要注重制度的操作性:着重解决和防止具体的问题和现象,不泛泛而谈。
        (三)加强管理监督,将风险防范贯穿于审前、审中、审后全过程。
    加强跟踪审计风险防范管理,侧重点在素质管理和人员管理,人员管理方面侧重于审计组和外聘机构及人员两个方面。
    1.加强对审计组的管理。
    目前跟踪审计组参加人员相对较多、且人员结构复杂、审计方式分散以及实施时间较长,为此要针对不同对象和特点,采取多种措施,做到分而治之。
    一是坚持审计“组务公开”。一般每月必须召开一次审计组例会,让所有审计人员均到场并“面对面”地汇报工作,有问题拿到桌面上来,实行审计“组务公开”,彻底改变“背靠背”的操作模式,并严格限制审计人员的自由裁量权。
    二是实行对审计组的全程跟踪监察。做到“审前有培训,进点前有谈话,审中有抽查,审后有回访”,使审计人员始终处于高度的自我约束和有效的监督之中。
    三是强化考勤制度,加强日常管理。每个人员每天的工作去向上墙公布;由组长或主审建立审计组人员的考勤记录;实行审计现场签到制;不定期地组织开展执纪情况抽查。
    2.加强对外聘机构及人员的管理。
    一是改变中介机构及人员的选聘方式。目前在中介机构选择方面,各地的做法是五花八门,有的是审计机关自己选定,有的是定向选择,也有的采取招投标。从成功的经验来看,应当由政府采购中心在当年的政府采购目录中公开公布,实行公开招投标。外聘机构、人员的费用,实行国库集中支付。
    二是建立廉政承诺制度。参审的中介机构在签订聘用合同的同时,一并签订《参审单位廉政建设责任书》,对严重违反廉政规定的聘用机构实行“一票否决”制;对问题较多、较为突出的中介机构和人员进行诫勉谈话、限期整改。
    三是建立优胜劣汰机制。重视考核结果的运用,与财政、政府采购、造价管理等部门联合建立中介机构“黑名单”,对问题严重的中介机构提前解除聘用关系,实行国家审计“禁入制”。
    3.加强审计人员的素质管理。
    工程专业技术知识决定着履职能力,影响着规避行为风险的效果,为此要努力提高工程审计人员的素质。应抓好审计人员的专业培训工作,针对不同层次人员, 定期进行审计理论、审计技能、专业知识在职培训和函授学习, 不断更新审计业务知识,并熟练掌握与审计相关的各项政策法规等,同时还包括计算机处理能力和组织协调能力等。  
    (四)建立内部制衡机制,将廉政责任落实到审计机关上层、中层和基层组织每个人。
    坚持强化“他律”促“自律”的原则,建立内部约束机制,在自律、自醒、自觉、自悟上有更高的修养,在加强自我监督和相互监督上有更高要求。
    1.设立党风廉政责任机制。从局领导到职能处室,从处室负责人到处室成员,从项目负责人到主审、组长,从普通科员到兼职廉政监督员,每个人肩上都有目标任务,做到明确责任,互相提醒,互相关心,形成廉政监督网。
    2.对部分项目探索“多主审制”,将项目分成若干部分,分块负责,解决一个主审目标太大、工作负荷过重、权力过于集中等问题。
    3.实行干部交流机制。不能小看审计岗位的交流,可以起到保护干部的作用。适时对投资审计干部的交流轮岗,破除因同人、同岗、同项目而形成的“人情网”和“关系网”,以激发审计人员不敢懈怠。
    4.引入第三方监督机制。建立工程审计专家库,通过抽签方式选择专家和审计项目进行复审,从中肯定成绩,发现问题,纠正不足,以利再战。也可推行交叉复核制度,增加透明度,层层把关,互相监督,严密防范审计风险。(陈四海 姚留庆)


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