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转变经济发展方式视角下国企领导人员经济责任审计研究
刘峰 阎强(审计署驻成都特派办)
 
【时间:2011年06月20日】 字号: 【大】 【中】 【小】
     
    摘 要:“十二五”时期我国经济社会发展要以科学发展为主题、以加快转变经济发展方式为主线。国有企业是国民经济的重要支柱,是转变经济发展方式的重要主体,加快转变经济发展方式是国有企业领导人员无可回避的责任。本文从国有企业在转变经济发展方式中的作用出发,认为应将企业领导人员履行转变经济发展方式责任的情况纳入经济责任审计评价范畴,这是国家审计发挥“免疫系统”功能,自觉融入经济社会发展大局、维护国家经济安全、维护人民群众根本利益、保障国家政策法规落实到位的需要。在此基础上,提出了经济责任审计推进转变经济发展方式的建议。
    关键词:经济责任审计   发展方式   国有企业
    一、引言
    依靠改革开放的强大动力,中国实现了国民经济持续快速的增长,由低收入国家发展成为中等收入的国家,经济总量跃居世界第二。但经济增长引发的不平衡、不协调、不可持续矛盾也日趋尖锐。解决一切问题的关键是发展,但是发展并不能自动、自然而然地化解国民经济发展面临的困境。世界各国经验表明,不同经济发展阶段的发展方式不同。很多国家单纯依靠生产要素驱动经济增长,人均GDP达到一定水平后就长期陷入“中等收入陷阱”,只有少数国家通过转变经济发展方式,依靠创新驱动产业结构不断升级,跳出“中等收入陷阱”成功迈入发达国家行列。因此,加快经济发展方式的转变不仅对“十二五”期间国民经济又好又快发展具有决定性意义,而且关系到未来十年以至二十年中国经济能否平稳较快发展,关系到中国能否成功地走出“中等收入陷阱”跨入高收入国家的行列。
    国有企业作为国民经济的重要支柱,是全面建设小康社会的中坚力量,是转变经济发展方式的重要主体,有责任引领和带动经济发展方式加快转变,保证国家发展战略的实现。国有企业要在加快经济发展方式转变中发挥重要而积极的主体作用,素质是基础,改革是动力,制度是保障。我们必须选择有效的监管与约束机制引导和推动国有企业,深化改革和科学发展,做强做大主业,不断提升自我创新能力,加快产业结构优化升级,发挥维护国家经济的先进性、提高国民经济的持续发展能力的重要经济职能。
    国有企业领导人员经济责任审计是中国特色的社会主义审计监督制度的重要组成部分,应该在推动和引导国有企业加快转变发展方式方面有效地发挥作用。新颁布《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》,把促进科学发展为作为经济责任审计的目标,把“贯彻落实科学发展观,推动经济社会发展情况”作为经济责任审计的内容。本文从国有企业在转变经济发展方式中的作用出发,立足于充分发挥国家审计“免疫系统功能”,认为国有企业领导人员经济责任审计应当把履行转变经济发展方式责任情况作为审计主线,并提出了深化经济责任审计的建议。
    二、国有企业在转变经济发展方式中的历史责任和核心作用
    长期以来,基于经济发展所处的历史阶段及整体技术水平的限制,我国主要采取高投入、高能耗、高物耗、高污染、多占地为特征的“四高一多”式的粗放型发展方式,不仅代价日益增大,也加剧了资源环境矛盾,还积累了较多的经济社会矛盾和问题。转变经济发展方式,其实质在于提高经济发展的质量,改变国民经济发展高投入、低产出,高增长、低效益的现状,通过科技进步和创新,在优化结构、提高效益和降低能耗、保护环境的基础上,实现包括速度质量效益相协调、投资消费出口相协调、人口资源环境相协调、经济发展和社会发展相协调在内的全面协调,真正做到又好又快的发展。
    国有企业作为国民经济的重要组成部分,是国家引导、推动和调控经济和社会发展的重要力量,也是实现广大人民根本利益和共同富裕的重要保证,国有企业应在弥补市场失灵和国家发展战略实施中发挥至关重要的作用。国有企业之所以称为“国有”,是因为投资人为国家人民。国有企业诞生之日起就担负着国家责任、社会责任之使命,这是由国有经济制度这一制度安排内生决定的。国有企业必须承担国家赋予的一系列其他类型企业无力或无法实现的责任,不仅要出于道德动机和经济动机承担一般企业所要承担的社会责任,而且要出于政治动机承担起一系列的特殊社会责任,以保证国家战略的实现,在加快转变经济发展方式过程中,国有企业必须做出表率,起到龙头作用。
    三、推动国企转变经济发展方式对企业领导人员经济责任审计的要求
    经济责任审计结果是国有企业领导人员考核、任免、奖惩的重要依据,通过对企业领导人员履责情况进行审计,可以有效地促进转变企业经济发展方式。近年来,国家审计署以及各地审计机关,对国有企业领导人员促进企业贯彻落实国家宏观经济政策以及推进企业可持续发展状况开展了审计。总结当前审计探索取得的成果和经验,经济责任审计推动国企转变经济发展方式应着力把握三个方面重点内容。
    (一)融入经济发展大局,促进企业领导人员全面履责
    国有企业领导人员责任既包含经济目标又包含非经济目标。在新的形势变迁中,审计作为国家政治制度不可缺少的组成部分,必须适应形势变化,自觉融入经济的发展大局。审计评价国有企业领导人员的经济责任,不仅仅要考虑保值增值等经济指标,还要关注其带头执行国家政策、保证国家战略的实现的政治责任目标,考虑自主创新、产业结构升级等综合发展指标。在经济责任审计中,要对企业领导人员促进宏观经济结构升级、产业升级、争创国际竞争新优势等责任履行情况进行审计,以确保国有企业真正发挥维护国民经济的先进性、提高国民经济持续发展能力的重要经济职能。
    (二)维护国家经济安全,促进国有企业持续发展
    改革开放以来,国有企业的改革和发展取得了重大成就,但目前的状态并不是改革的终点,而是今后发展的起点。 “十二五”期间,我国的经济发展面对一些新的、严峻的约束条件:国际市场环境日趋紧张、扩大内需的空间日趋缩小、资源、能源约束日趋严峻。这些约束条件意味着,如果不改变拼资源消耗、拼人工成本的发展方式,无论是国民经济整体还是具体企业个体,都将出现不可持续、难以为继的困难。美国经济学家熊彼特提出 “利润来源于创新”,在产业结构调整过程中,转变经济增长方式,加大对科技投入利大于弊、得大于失。短期看,调整产业机构会增加企业的投入、影响企业的发展速度,因而可能影响当期企业的利润。但从长期看,关键技术和核心竞争力是要不来、换不来、等不来的,只有具有自主创新的扎实根基才能把国家命脉掌握在自己手中,建立在技术创新、高效节能、结构升级基础上的经济发展方式转变,必将为企业带来更多、可持续的利润。从这个角度上讲,国有企业自主创新和产业结构升级,既事关国家经济安全、产业安全,也与国有企业自身生存息息相关。因此,经济责任审计的内容应更加丰富,不仅要检查国有及国有控股企业领导人员任职期间所在企业的资产、负债、损益等与经济责任有关事项,更要重点关注企业的结构性战略调整,重点战略新兴产业发展, “走出去”战略执行情况等内容,并参照一定的标准,对企业领导人员经济责任履行情况做出综合性的全面评价。
    (三)维护人民群众根本利益,促进社会和谐稳定
    公民权力保护意识的提升也对国有企业领导人员经济责任审计提出了新要求。国有企业与学校以及其他很多社会组织都是拿纳税人钱的公立机构,中国的国有企业是经济的骨干力量,其生产经营活动涉及到整个社会经济活动和人民生活的各个方面,是实现广大人民根本利益和共同富裕的重要保证。全社会对国有企业尤其是中央企业寄予了的殷切期望和要求,要求国有企业在国民经济中发挥更大的作用,国有企业的作用不能仅体现在灾后捐点钱,更重要的是要推动社会进步。经过改革开放三十多年的发展,拥有雄厚实力的国有企业有能力也有责任挑起自主创新大梁,通过结构调整和重组,重点发展战略新兴产业,成为中国企业“走出去”的排头兵和主力军,进一步巩固和发展国有企业的优势。现实的中国还要求国有企业,在追求经济效益的同时,增强社会责任意识,积极履行社会责任,成为依法经营、诚实守信的表率,节约资源、保护环境的表率,以人为本、构建和谐社会的表率,成为国家经济的栋梁和全社会企业的榜样。因此,经济责任审计应更加着力民生关注点,支持国企在解决社会保障、吸纳就业等方面发挥更大作用。
    四、深化企业领导人员经济责任审计,助推国企转变经济发展方式的建议
    现代国家审计是民主法治的产物,也是维护民主法治的工具,并随着民主法治的发展而发展。企业领导人员经济责任审计作为中国特色社会主义审计监督制度的重要组成部分,伴随着我国社会主义经济、政治体制改革而产生和发展起来。对企业领导人员转变经济发展方式情况应成为经济责任审计的应有之义,是国家审计自觉融入经济发展大局的客观需求,也体现了经济责任审计工作未来方向和目标。推进转变经济发展方式经济责任审计,应满足以下要求几点:
    一是强化目标意识,明确经济责任审计方向。促进经济发展方式转变,是国家审计融入经济社会发展大局应尽之责。经济责任审计的对象是企业领导人员,全面、客观、准确地评价企业领导人员履行经济责任情况,推动企业深化改革和科学发展是其根本目标。审计作为宪法赋予的国家专司经济监督的部门,实施经济责任审计,不仅要核实企业财务收支等经济指标,还要分析经济指标的变化原因,是源于粗放型生产规模的扩张,还是企业综合素质和主业核心竞争力的提升;不仅要审查企业领导人员任职期间国有资产保值增值的真实性,还要对企业贯彻落实国家宏观经济政策和可持续发展情况进行检查,对企业长远发展的竞争优势做出评价。
    二是强化大局意识,加强重点审计监督。今后一个时期的国有企业领导人员经济责任审计,应重点关注三方面的内容。一是关注国有企业履行转变经济发展方式责任情况,重点审计节能减排以及安全生产目标责任履行、落实国务院产业调整和振兴规划阶段性目标完成、对国务院确定的战略性新兴产业开展投资和建设、执行“走出去”战略进展情况;重点审查企业自主创新、节能减排以及安全生产资金投入使用效果,是否推进产业和行业关键技术突破以及资源综合利用率的提高;二是关注企业贯彻执行转变经济发展方式政策法规情况,重点审计有无违反国家政策,违规建设高耗能、高污染、违规占地,违规享受国家财税、电价优惠政策等;有无淘汰落后产能不彻底、不真实情况;三是关注企业转变经济发展方式相关项目,如节能减排项目、产业调整和振兴规划以及“走出去”战略执行情况,已经实施或实施完成的项目是否存在准备不充分、进度滞后的情况,是否存在项目实施后由于制度性、机制性问题而导致项目闲置等问题,有无套取挪用专项资金问题。对企业执行“走出去”战略的经营情况、财务状况、运行情况和境外资产的监督管理情况重点关注,维护境外国有资产安全。
    三是强化创新意识,不断完善审计方法。加快转变经济发展方式,重在提高经济发展质量。企业领导人经济责任审计必须紧扣这一本质,充分考虑国有企业可持续发展三要素,即推进创新、结构调整和优化升级,做强做大主业。为此,必须创新思维方法,创新审计发挥作用的方式,创新经济责任审计方式方法。首先要尽快总结完善现行的对企业领导人员评价指标体系,所有的引导企业领导人单向扩张规模的评价指标都应予以调整,建立速度与结构相结合、传统产业提升与新兴产业发展相结合、节能减排与企业增长相结合,任期内经济指标与长远战略指标相结合的指标体系,将研发投入、技术创新率、技术创新效益、无形资产保值增值、单位GDP能耗下降率、国际同行业先进企业对标率,纳入评价指标体系,推进对企业领导人员履责情况全面、客观、准确地评价。
    四是强化服务意识,用好用足审计结果。以科学发展观为指导,加大对企业领导人转变发展方式责任的审计,归根到底要将审计结果转化为促进企业加快经济发展方式的动力。审计部门应加大力气推进经济责任审计工作联席会工作,建立定期审计结果通报制度和审计结果运用情况分析制度,针对审计发现的影响经济发展方式转变诸多因素,制定具体措施,加大审计结果运用力度,并及时将各自职权范围内灵活运用审计结果情况及时反馈给联席会;要加强与组织人事部门在处理结果通报、信息资源共享等方面的沟通协调,加强与纪检监察部门在案件线索移送方面的配合沟通,为正确评价企业领导人员经济责任和领导人员考核使用提供依据,促进领导人员守法守规守纪尽责,维护国有资产安全,推动企业深化改革和科学发展。
    五是强化专业意识,加强审计队伍建设。加大对转变经济发展方式政策措施和相关内容的教育培训力度,结合对企业主营业务研究,培养一批既熟悉企业审计业务的审计专家,又是特定领域、行业的专业权威的复合型人才。具备对影响经济发展方式转变的问题进行综合分析的能力,能够透过问题看本质,透过微观看宏观,透过苗头看趋势,更好地发挥促进企业经济发展方式的转变。(刘峰 阎强)

    主要参考文献:
    1.刘家义.2010.认真履行审计监督职责 促进经济发展方式转变[J].审计研究(5).
    2.郜风涛.2010.用法律手段解决经济发展中的问题[Z].新华网(9).
    3.厉以宁.2011.经济发展方式转变和国有企业的发展战略[J].中国市场(3).
    4.吕劲松.2011.促进经济发展方式转变[J].中国审计(7).
    
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