深化预算执行审计的思考
石深强（湖北省咸宁市审计局）
随着我国财政体制制度的不断改革和完善，预算管理工作也在不断加强和规范。在这种新的形势下，如何深化预算执行审计工作，确实值得研究。我认为，在当前情况下，深化预算执行审计工作应找准关键点，改进工作方法。
一、 着重抓住五个关键点
从预算执行审计的基本要求和发展的趋势上看，深化预算执行审计应该抓住以下五个关键点。
（一）以审计内控制度为起始点
以审计内部控制制度为起始点，这既是预算执行审计的一种重要方法，也是预算执行审计的一个重要内容。
把审计内部控制制度作为预算执行审计的一种重要方法，它是以“制度基础审计”为理论依据的。所谓制度基础审计就是从对被审计单位现行内部控制制度的调查、描述和评价入手，确定内部控制制度的可靠性，从而决定实质性审计的性质、范围、深度和时间安排，以便有效获取审计证据，提出审计结论和意见的一种现代审计方法。理论上讲，制度基础审计可以提高工作效率。把审计内部控制制度作为预算执行审计的一个重要内容，是以李金华审计长在2007年全国审计工作会议上提出的“要坚持把揭露问题与规范管理、促进改革结合起来、注重从体制、机制、制度建设和管理层面分析原因、提出建议，促进政府部门严格按照法定权限和程序行使权力、履行职责、推动职能转变和深化体制改革，促进完善公共财政制度”的要求为依据的。从规律上看，就一个具体的预算执行单位而言，来自外部监督是一时的，而来自内部的监督应是永恒的。外部监督通过审计内控制度并帮助被审计单位建立和完善内控管理制度，有利于部门预防在先，努力加强自身管理。
（二） 以审计狭义预算执行情况为着眼点
预算执行审计从狭义上理解，就是审计预算执行数与预算数的差异情况，揭露预算执行中存在的问题，分析预算执行偏离预算原因，提出审计意见。狭义的预算执行情况审计的着眼点主要是：第一，审计预算执行基本情况。主要包括预算执行单位收入和支出的预算数和实际执行数，并按照审计报告和分析要求具体到较为明细的科目。此外，对单位的财务、资产、人员情况也要进行统计性审计。第二，审计预算执行的合规性，即对预算执行进行合规性审计，揭露存在的问题，分析产生问题的原因，作出审计处理，提出审计建议。
（三） 以审计预算收支情况为基本点
这里必须强调，预算执行审计范围有两个基本点，一个是审计预算收入，一个是审计预算支出。一段时期以来，各级预算执行审计把主要精力放在审计预算支出上，仅把审计预算支出当作预算执行审计的基本任务，这是不恰当的。当前，随着改革的不断深化，预算管理的不断加强，财政支出得到了规范，今后，财政支出中的问题会逐渐减少，而财政收入中的问题反而还不少，偷税漏税、隐瞒截留财政收入等现象比较严重。因此，在预算执行审计中，始终应坚持两个基本点。尤其在当前预算管理不断加强的新形势下，更应该把审计预算收入放在突出的位置。
（四）以审计预算执行的效益性为着重点
效益审计是当前审计工作的一个重点，也是今后审计工作的发展方向。之所以我们一些同志感到预算执行审计的路子越走越窄，最主要的原因是我们把预算执行的审计重点只放在合规性审计上，忽略了效益审计。我们应该不断加大效益性审计的力度，通过开展预算执行效益审计，促进财政收入按时、足额收缴入库，促进财政分配的进一步科学、合理、公平；促进预算执行单位完善制度、规范管理，努力以较少的耗费办更多的事、更好地办事。当然，开展效益审计是预算执行审计的难点，要搞好这项工作还有许多东西要深入研究，如预算执行效益审计的目标、内容、指标评价体系等等。
（五）以促进依法行政为落脚点
这实际上是要明确审计的目的问题。预算执行审计必须以促进依法行政、保障政令畅通为最终目的。而要实现这一目的，关键是要通过审计，促进被审计单位加强内部管理，切实整改纠正存在的问题。对审计中发现的被审计单位主观原因造成的问题，要促其完善制度，坚决整改。要建立审计跟踪督改制度，督促整改落到实处。只有这样，才能增强预算执行单位依法行政的自觉性，才能保障国家政策法规得到贯彻执行，也只有这样，预算执行审计才能真正取得实效。
二、着力搞好四个相结合
当前，预算执行审计工作有一些好的作法应当坚持，如实行财政审计大格局、预算执行审计与专项资金审计、经济责任审计相结合等。但审计方法不能一承不变，应当与时俱进。针对当前市县级审计机关在审计方法上存在的缺陷，要深化预算执行审计工作，必须着力搞好四个相结合。
一是审计与调查相结合，从促进宏观管理上深化预算执行审计。在加强审计监督的同时，要加大审计调查的工作力度。要针对财政收支、预算管理、预算执行中的政策、体制、制度以及执行中的实际情况和问题等开展深入的调查研究，为深化财政改革、加强预算管理、规范预算执行行为提出有价值、有份量的审计建议。
二是审计与自查相结合，从加强预算执行单位自律上深化预算执行审计。审计机关在开展预算执行审计之前，要求被审计单位进行自查自纠，在审计处理上体现自查从宽、被查从严的原则，这是一种理性化的审计行为，是文明审计的重要体现。这样，不仅能引起被审计单位对执行政策法规的重视，而且被审计单位能够更加理解审计、接受审计、配合审计。
三是“阵地战”和“运动战”相结合，从提高审计质量上深化预算执行审计。长期以来，一些基层审计机关形成了分兵把守，互不侵犯的“阵地战”习惯，即财政、金融、行政事业、农业、投资等专业审计以各专业科室为单位，各自为战，这种方法使各个专业审计形成了一支比较稳定、熟练的审计力量，但也显露出了严重的缺陷。第一，这种方法容易使审计干部与被审计单位之间形成固定关系，人情关、关系关是一个难以逾越的障碍，容易导致审计腐败，影响审计质量。第二，这种方法使审计干部固定在一个岗位上，不利于促进审计干部向一技多能发展。第三，这种方法不利于审计干部开拓视野，不利于培养和锻炼干部开拓创新的能力。针对这些缺陷，可尝试“阵地战”和“运动战”相结合方法予以克服。主要做法是：第一，对中层干部进行定期轮岗，首先把中层干部从“阵地”中“运动”出来。第二，在预算执行审计中，打破专业界限，相互渗透，交叉分配审计任务。
四是“战术”和“战役”相结合，从扩大审计工作影响上深化预算执行审计。这实际上就是要处理好全面审计与重点审计的关系。当前，预算执行审计一般每年都是以重点审计为主，即对重点单位、重点资金进行审计。就审计的规模而言，重点审计属于“战术”型审计，采取这种方法符合审计机关审计力量不足的实际，也能够发挥审计作用。但这种方法规模小，不易形成审计影响和宏观效应，而且一些非重点单位长时间得不到审计监督，容易生成隐患。因此，预算执行审计应把“战术”和“战役”结合起来。这里的“战役”就是要开展全面审计。显然，就目前审计机关的力量而言，每年都搞全面审计（即对预算执行单位全部或大部分进行审计）是办不到的，但每隔3年左右时间集中力量搞一次全面审计是有可能的，也是必要的。其作用主要有二，第一，有利于及时发现预算执行单位带有共性、普遍性的问题，进而利于审计机关从机制、制度等方面提出建议，能更好地服务宏观管理。第二，这种方法声势大，如果再辅之以必要的舆论宣传，有利于增加审计的影响力，对违法违纪行为有震慑作用。在非全面审计的年度，则要突出重点，要抓重点单位、重点资金和热点、焦点问题，要做到审计一次，整改一批，警示一方。（石深强）
一、 着重抓住五个关键点
从预算执行审计的基本要求和发展的趋势上看，深化预算执行审计应该抓住以下五个关键点。
（一）以审计内控制度为起始点
以审计内部控制制度为起始点，这既是预算执行审计的一种重要方法，也是预算执行审计的一个重要内容。
把审计内部控制制度作为预算执行审计的一种重要方法，它是以“制度基础审计”为理论依据的。所谓制度基础审计就是从对被审计单位现行内部控制制度的调查、描述和评价入手，确定内部控制制度的可靠性，从而决定实质性审计的性质、范围、深度和时间安排，以便有效获取审计证据，提出审计结论和意见的一种现代审计方法。理论上讲，制度基础审计可以提高工作效率。把审计内部控制制度作为预算执行审计的一个重要内容，是以李金华审计长在2007年全国审计工作会议上提出的“要坚持把揭露问题与规范管理、促进改革结合起来、注重从体制、机制、制度建设和管理层面分析原因、提出建议，促进政府部门严格按照法定权限和程序行使权力、履行职责、推动职能转变和深化体制改革，促进完善公共财政制度”的要求为依据的。从规律上看，就一个具体的预算执行单位而言，来自外部监督是一时的，而来自内部的监督应是永恒的。外部监督通过审计内控制度并帮助被审计单位建立和完善内控管理制度，有利于部门预防在先，努力加强自身管理。
（二） 以审计狭义预算执行情况为着眼点
预算执行审计从狭义上理解，就是审计预算执行数与预算数的差异情况，揭露预算执行中存在的问题，分析预算执行偏离预算原因，提出审计意见。狭义的预算执行情况审计的着眼点主要是：第一，审计预算执行基本情况。主要包括预算执行单位收入和支出的预算数和实际执行数，并按照审计报告和分析要求具体到较为明细的科目。此外，对单位的财务、资产、人员情况也要进行统计性审计。第二，审计预算执行的合规性，即对预算执行进行合规性审计，揭露存在的问题，分析产生问题的原因，作出审计处理，提出审计建议。
（三） 以审计预算收支情况为基本点
这里必须强调，预算执行审计范围有两个基本点，一个是审计预算收入，一个是审计预算支出。一段时期以来，各级预算执行审计把主要精力放在审计预算支出上，仅把审计预算支出当作预算执行审计的基本任务，这是不恰当的。当前，随着改革的不断深化，预算管理的不断加强，财政支出得到了规范，今后，财政支出中的问题会逐渐减少，而财政收入中的问题反而还不少，偷税漏税、隐瞒截留财政收入等现象比较严重。因此，在预算执行审计中，始终应坚持两个基本点。尤其在当前预算管理不断加强的新形势下，更应该把审计预算收入放在突出的位置。
（四）以审计预算执行的效益性为着重点
效益审计是当前审计工作的一个重点，也是今后审计工作的发展方向。之所以我们一些同志感到预算执行审计的路子越走越窄，最主要的原因是我们把预算执行的审计重点只放在合规性审计上，忽略了效益审计。我们应该不断加大效益性审计的力度，通过开展预算执行效益审计，促进财政收入按时、足额收缴入库，促进财政分配的进一步科学、合理、公平；促进预算执行单位完善制度、规范管理，努力以较少的耗费办更多的事、更好地办事。当然，开展效益审计是预算执行审计的难点，要搞好这项工作还有许多东西要深入研究，如预算执行效益审计的目标、内容、指标评价体系等等。
（五）以促进依法行政为落脚点
这实际上是要明确审计的目的问题。预算执行审计必须以促进依法行政、保障政令畅通为最终目的。而要实现这一目的，关键是要通过审计，促进被审计单位加强内部管理，切实整改纠正存在的问题。对审计中发现的被审计单位主观原因造成的问题，要促其完善制度，坚决整改。要建立审计跟踪督改制度，督促整改落到实处。只有这样，才能增强预算执行单位依法行政的自觉性，才能保障国家政策法规得到贯彻执行，也只有这样，预算执行审计才能真正取得实效。
二、着力搞好四个相结合
当前，预算执行审计工作有一些好的作法应当坚持，如实行财政审计大格局、预算执行审计与专项资金审计、经济责任审计相结合等。但审计方法不能一承不变，应当与时俱进。针对当前市县级审计机关在审计方法上存在的缺陷，要深化预算执行审计工作，必须着力搞好四个相结合。
一是审计与调查相结合，从促进宏观管理上深化预算执行审计。在加强审计监督的同时，要加大审计调查的工作力度。要针对财政收支、预算管理、预算执行中的政策、体制、制度以及执行中的实际情况和问题等开展深入的调查研究，为深化财政改革、加强预算管理、规范预算执行行为提出有价值、有份量的审计建议。
二是审计与自查相结合，从加强预算执行单位自律上深化预算执行审计。审计机关在开展预算执行审计之前，要求被审计单位进行自查自纠，在审计处理上体现自查从宽、被查从严的原则，这是一种理性化的审计行为，是文明审计的重要体现。这样，不仅能引起被审计单位对执行政策法规的重视，而且被审计单位能够更加理解审计、接受审计、配合审计。
三是“阵地战”和“运动战”相结合，从提高审计质量上深化预算执行审计。长期以来，一些基层审计机关形成了分兵把守，互不侵犯的“阵地战”习惯，即财政、金融、行政事业、农业、投资等专业审计以各专业科室为单位，各自为战，这种方法使各个专业审计形成了一支比较稳定、熟练的审计力量，但也显露出了严重的缺陷。第一，这种方法容易使审计干部与被审计单位之间形成固定关系，人情关、关系关是一个难以逾越的障碍，容易导致审计腐败，影响审计质量。第二，这种方法使审计干部固定在一个岗位上，不利于促进审计干部向一技多能发展。第三，这种方法不利于审计干部开拓视野，不利于培养和锻炼干部开拓创新的能力。针对这些缺陷，可尝试“阵地战”和“运动战”相结合方法予以克服。主要做法是：第一，对中层干部进行定期轮岗，首先把中层干部从“阵地”中“运动”出来。第二，在预算执行审计中，打破专业界限，相互渗透，交叉分配审计任务。
四是“战术”和“战役”相结合，从扩大审计工作影响上深化预算执行审计。这实际上就是要处理好全面审计与重点审计的关系。当前，预算执行审计一般每年都是以重点审计为主，即对重点单位、重点资金进行审计。就审计的规模而言，重点审计属于“战术”型审计，采取这种方法符合审计机关审计力量不足的实际，也能够发挥审计作用。但这种方法规模小，不易形成审计影响和宏观效应，而且一些非重点单位长时间得不到审计监督，容易生成隐患。因此，预算执行审计应把“战术”和“战役”结合起来。这里的“战役”就是要开展全面审计。显然，就目前审计机关的力量而言，每年都搞全面审计（即对预算执行单位全部或大部分进行审计）是办不到的，但每隔3年左右时间集中力量搞一次全面审计是有可能的，也是必要的。其作用主要有二，第一，有利于及时发现预算执行单位带有共性、普遍性的问题，进而利于审计机关从机制、制度等方面提出建议，能更好地服务宏观管理。第二，这种方法声势大，如果再辅之以必要的舆论宣传，有利于增加审计的影响力，对违法违纪行为有震慑作用。在非全面审计的年度，则要突出重点，要抓重点单位、重点资金和热点、焦点问题，要做到审计一次，整改一批，警示一方。（石深强）
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