从审计视角看财政转移支付制度的完善
彭霁（审计署驻成都特派办）
近年来，笔者一直从事财政审计工作。本文便基于多年审计实践，从制度的视角对我国财政转移支付制度作了一点思考。
1994年实施分税制财政管理体制改革后，为了促进基本公共服务均等化，不断缩小地区间财力差距，逐步建立和完善了政府间财政转移支付制度。我国现行财政转移支付制度由返还性收入、一般性转移支付和专项转移支付三部分构成。财政转移支付制度的实行对缓解地方财政困难、缩小地区间财力差异，对省级财政横向均衡起到了调节作用，但在转移支付结构、使用效率、预算管理以及项目设置等方面还存在问题。
一、我国财政转移支付制度存在的问题
（一）财政转移支付结构不够合理。
从2010年预算安排看，中央财政转移支付资金结构中，专项转移支付占比达52%，一般性转移支付占比为48%，特别是直接体现均衡地区间财力差异的均衡性转移支付占比仅为16%。以西部某省为例， 2010年省本级收到的中央转移支付资金中，专项转移支付资金占61%，均衡性转移支付资金仅占四川省收到中央转移支付资金的15%；省对下转移支付中专项转移支付占66%，均衡性转移支付仅占12%。这种越到下级政府专项转移支付占比越高、均衡地区间财力的转移支付越低的结构不利于有效扭转地区间财力差异扩大的趋势。
（二）现行税收返还在制度加剧了地区间财力差异。
2010年中央财政对地方均衡性转移支付金额4168亿元，而税收返还却达到了5004.36亿元。上述安排从一定程度上讲抵销了均衡性转移支付均衡地区间财力差异的政策效果。税收返还作为1994年分税制财政体制改革遗留的产物，为保护发达地区积极性和改革的顺利实施发挥了重要作用。但我国税收返还计算方法不尽合理，税收返还额的确定采用的是基数法，这种基数法有利于调动高财政收入地区的积极性，但是却固化了财政包干制下所形成的财力不均问题，容易导致“富者越富、穷者越穷”的马太效应。按照这个返还标准，东部发达地区得到了较多的税收返还，中西部不发达地区则返还较少，从而造成了地区间财力分配差距的扩大，转移支付的平衡功能被削弱了。西部某省2010年收到的返还性收入仅占中央转移支付的8%。
（三）财政转移支付资金预算管理不到位。
中央财政报全国人大审查批准的中央对地方转移支付预算中，除财政部提前下达的一般性转移支付和专项转移支付预计数已落实到各省（区、市）外，其余资金只落实到了政府支出科目，待全国人大审查批准中央预算后在执行中再进行分配。这种管理方式会导致地方各级财政年初编报上级转移支付不完整，影响预算编制的完整性和真实性，而且也脱离了人大的有效监督。
（四）转移支付资金的分配、管理、监督责任不明确，资金使用效益有待进一步提高。
由于转移支付资金在上级与下级之间、部门与部门之间的监督管理职责不清，致使部分转移支付项目在事前、事中、事后工作中缺乏全程跟踪检查和绩效评价。部分转移支付资金未做到专款专用、专户核算的资金管理和使用原则，使有限的转移支付资金未能发挥应有的效益。通过对专项转移支付资金使用情况的抽查，大量的民营企业未按照专项资金的规定用途使用，挤占挪用的行为时常发生。
二、我国财政转移支付制度存在问题的原因分析
一是各级政府财权事权划分不清。对各级政府的财权和事权划分清晰，是财政体制的核心内容，也是建立健全公共财政体系的关键。事权划分不清晰导致中央对地方专项转移支付政策目标涵盖领域过多，不符合财政转移支付主要用于弥补地方事权和财权之间的财力不足、体现中央特定政策意图的初衷。
二是当前我国经济社会发展与1994年相比发生了深刻变化，当初分税制财政体制设计中的税收返还等过渡性安排已逐渐不适应形势变化，冲击了财政转移支付制度的政策效果。
三是现行预算管理方式已不符合形势发展的需要。中央财政支出规模2010年达46660亿元，现行的预算管理体制很难将当年的资金全部落实到部门和地区。特别是专项转移支付资金，由于涉及面广、项目多，加之许多项目的立项还需要层层审批，容易影响专项转移支付资金的使用效益。
三、完善我国财政转移支付制度的几点建议
（一）合理界定各级政府的事权和财权。
结合“省直管县”财政体制改革，在划分中央和地方事权的基础上，由各省（区、市）划分省和市、县两级的事权。按照事权和支出责任赋予地方政府一定的财权。对事权和财权不匹配形成的财力缺口采取财政转移支付方式予以解决，充分发挥转移支付弥补地区间财力差距的作用。
（二）改善转移支付结构，充分发挥其对地区间财力分配的调节作用。
转移支付结构的调整，一方面要不断提高以均衡地区财力为主要目标的一般性转移支付的比重，适当压缩不具有均等化效果的税收返还的比重。另一方面，从转移支付的形式看，要调整一般性转移支付和专项转移支付之间的结构，逐步提高一般性转移支付的比重，特别是均衡性转移支付的比重，适当压缩专项转移支付的比重。
（三）进一步改进预算管理方式。
研究建立三年滚动预算制度，抓好项目储备和前期工作。报人大审查批准的政府预算，应在落实到政府支出科目的基础上，至少落实到本级各部门和所辖各地区，逐步做到落实到项目和具体承担单位，以切实推进当年预算当年执行，提高预算编制的完整性和执行的效果。
（四）加强管理，确保转移支付资金的有效使用。
一是要规范转移支付的操作程序。转移支付项目要通过管理部门的审查，列入预算计划，并将立项原因、计划过程、评审意见及具体执行人等信息形成项目文件，提交主管部门备案，作为执行和事后检查的依据；二是加强对转移支付资金效益的评价，并建立行之有效的监督与惩罚制度。对截留、挪用、挤占、克扣转移支付资金的现象必须依法处理；三是要统筹管理中央各部委对下的各项转移支付，避免资金安排的随意、分散、交叉和浪费。（彭霁）
1994年实施分税制财政管理体制改革后，为了促进基本公共服务均等化，不断缩小地区间财力差距，逐步建立和完善了政府间财政转移支付制度。我国现行财政转移支付制度由返还性收入、一般性转移支付和专项转移支付三部分构成。财政转移支付制度的实行对缓解地方财政困难、缩小地区间财力差异，对省级财政横向均衡起到了调节作用，但在转移支付结构、使用效率、预算管理以及项目设置等方面还存在问题。
一、我国财政转移支付制度存在的问题
（一）财政转移支付结构不够合理。
从2010年预算安排看，中央财政转移支付资金结构中，专项转移支付占比达52%，一般性转移支付占比为48%，特别是直接体现均衡地区间财力差异的均衡性转移支付占比仅为16%。以西部某省为例， 2010年省本级收到的中央转移支付资金中，专项转移支付资金占61%，均衡性转移支付资金仅占四川省收到中央转移支付资金的15%；省对下转移支付中专项转移支付占66%，均衡性转移支付仅占12%。这种越到下级政府专项转移支付占比越高、均衡地区间财力的转移支付越低的结构不利于有效扭转地区间财力差异扩大的趋势。
（二）现行税收返还在制度加剧了地区间财力差异。
2010年中央财政对地方均衡性转移支付金额4168亿元，而税收返还却达到了5004.36亿元。上述安排从一定程度上讲抵销了均衡性转移支付均衡地区间财力差异的政策效果。税收返还作为1994年分税制财政体制改革遗留的产物，为保护发达地区积极性和改革的顺利实施发挥了重要作用。但我国税收返还计算方法不尽合理，税收返还额的确定采用的是基数法，这种基数法有利于调动高财政收入地区的积极性，但是却固化了财政包干制下所形成的财力不均问题，容易导致“富者越富、穷者越穷”的马太效应。按照这个返还标准，东部发达地区得到了较多的税收返还，中西部不发达地区则返还较少，从而造成了地区间财力分配差距的扩大，转移支付的平衡功能被削弱了。西部某省2010年收到的返还性收入仅占中央转移支付的8%。
（三）财政转移支付资金预算管理不到位。
中央财政报全国人大审查批准的中央对地方转移支付预算中，除财政部提前下达的一般性转移支付和专项转移支付预计数已落实到各省（区、市）外，其余资金只落实到了政府支出科目，待全国人大审查批准中央预算后在执行中再进行分配。这种管理方式会导致地方各级财政年初编报上级转移支付不完整，影响预算编制的完整性和真实性，而且也脱离了人大的有效监督。
（四）转移支付资金的分配、管理、监督责任不明确，资金使用效益有待进一步提高。
由于转移支付资金在上级与下级之间、部门与部门之间的监督管理职责不清，致使部分转移支付项目在事前、事中、事后工作中缺乏全程跟踪检查和绩效评价。部分转移支付资金未做到专款专用、专户核算的资金管理和使用原则，使有限的转移支付资金未能发挥应有的效益。通过对专项转移支付资金使用情况的抽查，大量的民营企业未按照专项资金的规定用途使用，挤占挪用的行为时常发生。
二、我国财政转移支付制度存在问题的原因分析
一是各级政府财权事权划分不清。对各级政府的财权和事权划分清晰，是财政体制的核心内容，也是建立健全公共财政体系的关键。事权划分不清晰导致中央对地方专项转移支付政策目标涵盖领域过多，不符合财政转移支付主要用于弥补地方事权和财权之间的财力不足、体现中央特定政策意图的初衷。
二是当前我国经济社会发展与1994年相比发生了深刻变化，当初分税制财政体制设计中的税收返还等过渡性安排已逐渐不适应形势变化，冲击了财政转移支付制度的政策效果。
三是现行预算管理方式已不符合形势发展的需要。中央财政支出规模2010年达46660亿元，现行的预算管理体制很难将当年的资金全部落实到部门和地区。特别是专项转移支付资金，由于涉及面广、项目多，加之许多项目的立项还需要层层审批，容易影响专项转移支付资金的使用效益。
三、完善我国财政转移支付制度的几点建议
（一）合理界定各级政府的事权和财权。
结合“省直管县”财政体制改革，在划分中央和地方事权的基础上，由各省（区、市）划分省和市、县两级的事权。按照事权和支出责任赋予地方政府一定的财权。对事权和财权不匹配形成的财力缺口采取财政转移支付方式予以解决，充分发挥转移支付弥补地区间财力差距的作用。
（二）改善转移支付结构，充分发挥其对地区间财力分配的调节作用。
转移支付结构的调整，一方面要不断提高以均衡地区财力为主要目标的一般性转移支付的比重，适当压缩不具有均等化效果的税收返还的比重。另一方面，从转移支付的形式看，要调整一般性转移支付和专项转移支付之间的结构，逐步提高一般性转移支付的比重，特别是均衡性转移支付的比重，适当压缩专项转移支付的比重。
（三）进一步改进预算管理方式。
研究建立三年滚动预算制度，抓好项目储备和前期工作。报人大审查批准的政府预算，应在落实到政府支出科目的基础上，至少落实到本级各部门和所辖各地区，逐步做到落实到项目和具体承担单位，以切实推进当年预算当年执行，提高预算编制的完整性和执行的效果。
（四）加强管理，确保转移支付资金的有效使用。
一是要规范转移支付的操作程序。转移支付项目要通过管理部门的审查，列入预算计划，并将立项原因、计划过程、评审意见及具体执行人等信息形成项目文件，提交主管部门备案，作为执行和事后检查的依据；二是加强对转移支付资金效益的评价，并建立行之有效的监督与惩罚制度。对截留、挪用、挤占、克扣转移支付资金的现象必须依法处理；三是要统筹管理中央各部委对下的各项转移支付，避免资金安排的随意、分散、交叉和浪费。（彭霁）
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