浅谈地方审计机关经济责任审计实务操作
万玉昆(湖北省巴东县审计局)
【发布时间:2011年06月09日】
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    《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》(以下简称《规定》,自2010年12月8日起施行。《规定》颁布实施已近半年,但是目前不少地方和审计人员,在实际执行中并没有根本性的转变,经济责任审计迟迟难已进入角色。究其原委主要在以下几方面,一是对《规定》的学习和研究不深不透,二是习惯于既往的作法不愿创新,三是坐等国家审计署《审计指南》、审计模式和评价指标的构建而后填充填空。笔者现结合《审计法》、《国家审计准则》及《规定》的主要内容,简要谈谈经济责任审计规定的实务操作,以期共同推进经济责任审计。
    一是审计通知书主送被审计领导干部。目前不少地方和审计人员在下发经济责任《审计通知书》时,沿袭的是已废止的1999年《暂行规定》的审计模式,主送单位仍为被审计单位,同时抄送领导干部本人。这一作法是错误的,应即纠正。根据《中华人民共和国国家审计准则》第五十五条“审计机关应当依照法律法规的规定,向被审计单位送达审计通知书”。根据《规定》第二十一条“审计机关应当在实施经济责任审计3日前,向被审计领导干部及其所在单位或者原任职单位(以下简称所在单位)送达审计通知书”。根据国家审计准则及新规定,审计通知书主送对象应为被审计领导干部及其所在单位。在具体操作上,主送单位应表述为:“×××同志及其×××单位”。主送单位的变化,凸显了经济责任审计的特点,它从法定程序上明确了被审计领导干部在经济责任审计法律关系中的主体地位和权利义务。
    二是审计机关双重公示。目前的审计公示存在不少问题,且流于形式。一是审计公示过于简陋,显得不够庄重严肃;二是审计公示杂乱,既有“审计纪律公示”,又有“审计公示”;三是公示内容逻辑混乱,如审计纪律公示的联系电话为审计组长,等等。根据《国家审计准则》第五十六条,审计通知书的内容应当向被审计单位告知审计组的审计纪律要求。《规定》第二十二条,审计机关实施经济责任审计,应当进行审计公示。综合如上规定,笔者认为经济责任审计公示,应当以审计机关的名义对审计项目和审计纪律进行统一公示,以便审计组接受群众举报和情况反映,同时便于审计机关接受被审单位干部职工对审计组廉政的监督。在具体操作上应为:一是以审计机关名义发布审计公示,包括发文字号、公示内容(审计项目、审计纪律)、审计机关盖章等,二是审计廉政举报电话应设定为审计机关办公室或纪检监察室,三是对被审对象违纪违规举报电话应设定为审计组组长和主审联系电话,或告知书面举报邮寄方式、途径等。
    三是被审计对象双向承诺。根据《规定》第二十五条“被审计领导干部及其所在单位应当对所提供资料的真实性、完整性负责,并作出书面承诺。”《国家审计准则》第九十三条规定“审计人员应当依照法律法规规定,取得被审计单位负责人对本单位提供资料真实性和完整性的书面承诺。”根据如上规定,经济责任审计应由被审计领导干部及其所在单位分别提供审计承诺书。
    四是审计内容依法界定。根据《规定》第十四条至第十八条,经济责任审计的审计内容应当体现三大要求。一是审计内容必须严格依法界定,二是不同审计对象审计的主要内容各有侧重,三是经责审计应当关注五种情况。
    (一)审计内容依法界定。即经济责任审计应当以促进领导干部推动科学发展为目标,以领导干部遵纪守法、尽职履责为重点,以财政收支、财务收支以及有关经济活动的真实、合法和效益为基础,严格依法界定审计内容。
    (二)审计主要内容。1、地方各级党委和政府主要领导干部经济责任审计的主要内容是:本地区财政收支的真实、合法和效益情况;国有资产的管理和使用情况;政府债务的举借、管理和使用情况;政府投资和以政府投资为主的重要项目的建设和管理情况;对直接分管部门预算执行和其他财政收支、财务收支以及有关经济活动的管理和监督情况。2、党政工作部门、审判机关、检察机关、事业单位和人民团体等单位主要领导干部经济责任审计的主要内容是:本部门、本单位预算执行和其他财政收支、财务收支的真实、合法和效益情况;重要投资项目的建设和管理情况;重要经济事项管理制度的建立和执行情况;对下属单位财政收支、财务收支以及有关经济活动的管理和监督情况。3、国有企业领导人员经济责任审计的主要内容是:本企业财务收支的真实、合法和效益情况;有关内部控制制度的建立和执行情况;履行国有资产出资人经济管理和监督职责情况。
    (三)经责审计应当关注的五种情况。关注领导干部贯彻落实科学发展观情况,关注领导干部贯彻执行党和国家方针政策和决策部署情况,关注领导干部制定和执行重大经济决策情况,关注与领导干部管理、决策等活动的经济效益、社会效益和环境效益情况,关注领导干部廉洁从政从业情况等。
    五是经济责任明确划分。《规定》第三十五条、第三十六条、第三十七条,把党政领导干部的经济责任详细划分为直接责任、主管责任和领导责任,对于不同性质责任的界定非常明确:
    (一)直接责任,是指领导干部直接或授意、指使、强令、纵容、包庇下属人员违反法律法规、国家有关规定和单位内部管理规定的行为;未经民主决策、相关会议讨论或主持相关会议讨论或者以其他方式研究,但是在多数人不同意的情况下直接决定、批准、组织实施重大经济事项,由于决策不当或者决策失误造成重大经济损失浪费、国有资产流失等严重后果的行为。
    (二)主管责任,是指领导干部除直接责任外,对其直接分管的工作不履行或者不正确履行经济责任的行为;主持相关会议讨论或者以其他方式研究,并且在多数人同意的情况下决定、批准、组织实施重大经济事项,由于决策不当或者决策失误造成重大经济损失浪费、国有资产流失等严重后果的行为。  
    (三)领导责任,是指除直接责任和主管责任外,领导干部对其不履行或者不正确履行经济责任的其他行为应当承担的责任。
    六是审计评价依法依规。关于经济责任审计评价目前存在两大问题。一是长期以来,对被审计领导干部的评价,仅是单凭查出的问题界定责任,罗列会计账簿和报表上的数据,参照被审计单位提供的总结、制度或者是述职报告上的内容,泛泛而谈。这样的评价内容不但缺乏审计依据的支持,存在审计风险,而且其做法上与财政财务收支审计并没有本质上的区别,仅是“换汤不换药”的改头换面而已,并不是真正意义上的经济责任审计评价;二是普遍抱怨经济责任审计缺乏系统的评价指标,并以此为藉口躺在以前的经验规则和思维惯性上等待观望,裹足不前。
    笔者认为,经济责任审计与绩效审计一样,不是简单的语文填空或填充报表。关于审计评价,国家审计的相关法律法规已经指明了方向,明确了方法,只是我们不少的审计干部尚不习惯甚至尚未入门而已。《中华人民共和国审计法实施条例》第五条规定“审计机关依照有关财政收支、财务收支的法律、法规,以及国家有关政策、标准、项目目标等方面的规定进行审计评价”,《中华人民共和国国家审计准则》第一百三十三条规定“审计组根据不同的审计目标,以审计认定的事实为基础,在防范审计风险的情况下,按照重要性原则,从真实性、合法性、效益性方面提出审计评价意见”,《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》第三十三条规定,“审计机关应当根据审计查证或者认定的事实,依照法律法规、国家有关规定和政策,以及责任制考核目标和行业标准等,在法定职权范围内,对被审计领导干部履行经济责任情况作出客观公正、实事求是的评价。审计评价应当与审计内容相统一,评价结论应当有充分的审计证据支持”,第十八条规定,“在审计主要审计内容时,应当关注领导干部在履行经济责任过程中的下列情况:贯彻落实科学发展观,推动经济社会科学发展情况;遵守有关经济法律法规、贯彻执行党和国家有关经济工作的方针政策和决策部署情况;制定和执行重大经济决策情况;与领导干部履行经济责任有关的管理、决策等活动的经济效益、社会效益和环境效益情况;遵守有关廉洁从政(从业)规定情况等。”
    综合如上规定,一是明确“法律法规、国家有关规定和政策、责任制考核目标和行业标准”等为主要评价标准;二是明确科学发展观和绩效标准作为重要评价标准。评价一个领导干部,重要的不是看他说什么,而是看他做什么,看他做得怎么样。对领导干部干与不干、干好干坏、干多干少、履责与否、科学与否要有明确的区分,而不仅仅是对存在的问题界定责任;三是审计评价坚持客观公正、实事求是的原则,坚持审计评价与审计内容相统一的原则。在法定职权范围内,按照《规定》应该审计什么就审计什么,审计什么就评价什么,审计到什么程度就评价到什么程度。还要强调的是,评价结论应当有充分的审计证据支持,不能对没有审计的、或者是没有审计清楚的甚至是超越审计职权的事情作出评价。
    七是审计方法由单一查账转向多种方法并重。根据经济责任审计的内容和特点,经济责任审计应当以审制度、审控制、审管理、审决策、审落实、审绩效、审尽责、审发展观为主。要取得这些方面的审计证据,仅从会计资料中是很难满足审计需要的。这就要求审计人员跳出传统审计的圈子,采取查阅有关资料、实地观察、询问座谈、外部调查、查证核实等多种审计方法,对领导干部履行经济责任情况及应当履行的职责、义务进行全面审计。
    八是审计报告提供被审计领导干部救济渠道。保护被审计领导干部的合法权益,是《规定》及经济责任审计报告内容格式的一个大变化。根据《规定》第三十二条,在具体操作上,地方审计机关经济责任审计报告中有关告知被审计领导干部救济渠道的文字可以表述为:“×××同志对我局(厅)出具的经济责任审计报告有异议的,可以自收到审计报告之日起30日内向我局(厅)申诉,我局(厅)自收到申诉之日起30日内作出复查决定。被审计领导干部对复查决定仍有异议的,可以自收到复查决定之日起30日内向上一级审计机关(国家审计署、×××审计厅、×××审计局)申请复核,上一级审计机关(国家审计署、×××审计厅、×××审计局)自收到复核申请之日起60日内作出复核决定。上一级审计机关(国家审计署、×××审计厅、×××审计局)的复核决定为审计机关的最终决定。” 根据国家审计署规范的审计报告文书格式,此段内容应放在报告的最后部分。(万玉昆)
    
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