浅析我国环境审计的现状、问题及对策
侯玲（审计署京津冀特派办）
摘要：随着环境问题的日益严峻，环境审计越来越受到关注。由于环境审计开展的时间较短，相关的理论研究相对不足，很多问题在审计实践中逐渐凸显。本文在介绍我国环境审计现状的基础上，分析环境审计中出现的问题，提出解决问题的相应建议。
关键词：环境审计 问题 对策
从世界范围看，环境审计的产生至今不到3O年，作为一种审计类别来看，现在仍处于产生与发展的初期阶段，从理论到实务，还有大量的问题需要通过实践来解决。由于环境审计的概念引进我国的时间较短,真正意义上的环境审计实践并不多。
一、我国环境审计现状
现阶段我国的环境审计才刚刚起步，环境审计目前处于探索阶段。在审计对象上，以环境保护资金为主；在审计类型上，以财务收支审计为主；在审计内容上，目前我国政府环境审计主要包括对环境保护资金筹集、使用和管理的审计，对环境保护投资项目的审计，对环境保护制度的合理、有效性的审计等内容。我国的环境法规还不够完善，环境审计的规范几乎是一片空白；审计人员的素质还不能完全满足环境审计的需要。
二、环境审计中的问题
（一）缺乏环境审计的标准体系。目前我国还没有一套完备的环境审计的具体评价标准,缺乏环境审计指南。在环境审计过程中要对环境成本、效益进行科学的计量，缺乏客观的依据和评价标准，审计人员进行环境审计时，只能套用其他类型审计的行为准则和规范，不能满足环境审计的特殊性，势必造成审计依据的不足和判断的主观性，使审计风险加大。另一方面，在环境审计中，审计人员要对环境成本和效益进行分析，面对复杂的、专业的环境问题，没有环境审计指南也无法进行科学的计量，最终难以形成令人信服的审计结论。
（二）环境审计的法律依据不足。环境审计的法律依据主要涉及两方面：一是以《审计法》为主体的审计法规体系，二是以《环境保护法》为主体的环境保护法规体系。《宪法》和《审计法》中相关规定为：“国务院设立审计机关, 对国务院各部门和地方各级政府的财政收支,对国家的财政金融机构和企事业组织的财务收支, 进行审计……审计机关对政府部门管理的和社会团体受政府委托管理的社会保障基金、社会捐赠资金以及其他有关基金、资金的财务收支……对国际组织和外国政府援助、贷款项目的财务收支进行审计监督”。《环境保护法》及海洋、大气等专项环境保护法规中规定:“政府需要采取必要的措施确保环境保护资金能够合规使用, 不被非环境保护项目挤占、挪用”。从这些法规的内容来看, 我国没有直接将审计与环境保护或环境保护资金联系起来, 更没有明确政府审计机关在环境保护监督、检查方面的职能、作用和主要工作内容。在现有的法律体系下，政府审计机关如开展环境审计或环境绩效审计，往往会受到审计延伸范围的制约，难以取得直接的、关键的审计证据。
（三）审计人员的素质不能满足环境审计的要求。环境审计是环境管理学和审计学的交叉领域，其专业性和技术性很强, 不仅需要审计人员懂得财务审计技术和方法, 还需要审计人员具备环境政策法规、环境经济学、环境管理学等方面的专业知识。由于我国开展环境审计的时间不长，审计人员大部分来自会计、审计等专业，来自环境类专业的审计人员很少，对于环境审计缺乏必要的专业知识和技能，在实际审计工作中则侧重于财务审计, 采用的方法也依然是普通的审计方法, 与资源环境审计的专业要求还有很大差距。虽然可以聘请相关专家参与审计工作, 但由于受到审计取证的规范性与外聘人员独立性的限制, 他们的意见只能作为佐证和参考,无法作为直接的审计证据，且单纯地采用他们的意见往往会加大政府审计的风险。
（四）环境审计主体单一。我国环境审计还是典型的政府主导型,审计主体主要是国家审计机关，社会审计组织和内部审计部门的参与程度较低。从国外环境审计的开展看，社会审计和内部审计对推动环境审计的整体发展有着极其重要的作用。社会审计组织由于其具有很强的专业性、独立性，可以大大提高环境审计报告的可信度，增强环境审计信息的有用性，加之其社会审计面的宽广性，对整体推进环境审计具有十分重要的作用。内部环境审计也有自身的优势，能促进企业按环保要求进行生产，帮助企业很好利用环境资源，增强企业的市场竞争能力。所以，如何更有效地鼓励和扶持社会审计组织和内部审计部门参与环境审计是目前需解决的一个重要问题。
三、推进我国环境审计工作的对策
（一）尽快制定资源环境审计指南, 完善审计方法。政府审计机关应建立可操作性强的资源环境审计指南或工作细则，使得环境审计的范围、内容、程序和方法等制度化、规范化，避免环境审计的片面性和局限性，提高环境审计的工作质量。建立适合于我国的资源环境操作规程与方法，对环境财务审计、环境合规性审计、环境绩效审计等环境审计类别分别制定相应的基本技术标准和评价指标，使得审计结果更标准化，具有可比性。操作规程中也应明确如何利用专家的工作, 以及环境专家在审计中的地位和作用。
（二）完善环境审计立法。要推进我国环境审计工作，充分发挥审计的监督和建设作用，首先要完善环境审计立法, 明确政府审计机关在资源环境监督方面特定的审计权限。《宪法》作为根本大法, 必须明确政府审计在资源环境监督方面的宪法地位;其次，审计法及环境保护法中也要明确政府审计机关在环境管理体系中的地位、职责、权限、工作范围和审计方法,为环境审计的实施提供法律保障。
（三）加强审计人才的培养，提高审计人员的素质。环境审计是一项专业性很强的审计，而且环境保护工作本身又包含很多专业和领域，审计人员对具体的专业知识和指标知之甚少。因此，要提高审计人员的环境审计能力，审计部门应联合环保部门对审计人员进行具有针对性的培训或轮训，提高环境审计业务素质和工作能力，以保证环境审计工作的开展；开展多部门联合审计，联合环保部等相关部门，聘请相关专家参加审计项目，不仅可以提高审计效率，也锻炼了审计队伍；与环保部和财政部等有关部门建立沟通协调机制，使审计人员从更高层次、多角度了解有关环境保护的宏观政策与审计目标，培养审计人员的宏观意识和环境审计的职业判断能力。
（四）积极推动企业内部环境审计、社会环境审计的发展，推进环境审计主体多元化。内部审计部门可以将环境审计融入日常经营管理，可以为管理者提供相关信息，有利于企业的经营决策。同时也能为外部审计提供参考，降低审计监督成本。目前，我国环境审计人员素质不能满足环境审计的需要，鼓励和扶持社会审计组织参与环境审计，可以充分发挥注册会计师在环境审计中的作用。会计师事务所由于其以独立第三方的身份存在，能独立、客观、公正地从事环境审计服务活动，可对受托的环境报告或环境经济活动等进行鉴定和审计。社会审计组织参与环境审计，也有利于培养环境审计方面的专门人才，促进环境审计指南等规范性文件的制定。组织、支持内部审计部门、社会审计组织开展环境审计，可以使不同审计主体在环境审计工作中相互支持、取长补短、分工协作，收到事半功倍的效果。（侯玲）
关键词：环境审计 问题 对策
从世界范围看，环境审计的产生至今不到3O年，作为一种审计类别来看，现在仍处于产生与发展的初期阶段，从理论到实务，还有大量的问题需要通过实践来解决。由于环境审计的概念引进我国的时间较短,真正意义上的环境审计实践并不多。
一、我国环境审计现状
现阶段我国的环境审计才刚刚起步，环境审计目前处于探索阶段。在审计对象上，以环境保护资金为主；在审计类型上，以财务收支审计为主；在审计内容上，目前我国政府环境审计主要包括对环境保护资金筹集、使用和管理的审计，对环境保护投资项目的审计，对环境保护制度的合理、有效性的审计等内容。我国的环境法规还不够完善，环境审计的规范几乎是一片空白；审计人员的素质还不能完全满足环境审计的需要。
二、环境审计中的问题
（一）缺乏环境审计的标准体系。目前我国还没有一套完备的环境审计的具体评价标准,缺乏环境审计指南。在环境审计过程中要对环境成本、效益进行科学的计量，缺乏客观的依据和评价标准，审计人员进行环境审计时，只能套用其他类型审计的行为准则和规范，不能满足环境审计的特殊性，势必造成审计依据的不足和判断的主观性，使审计风险加大。另一方面，在环境审计中，审计人员要对环境成本和效益进行分析，面对复杂的、专业的环境问题，没有环境审计指南也无法进行科学的计量，最终难以形成令人信服的审计结论。
（二）环境审计的法律依据不足。环境审计的法律依据主要涉及两方面：一是以《审计法》为主体的审计法规体系，二是以《环境保护法》为主体的环境保护法规体系。《宪法》和《审计法》中相关规定为：“国务院设立审计机关, 对国务院各部门和地方各级政府的财政收支,对国家的财政金融机构和企事业组织的财务收支, 进行审计……审计机关对政府部门管理的和社会团体受政府委托管理的社会保障基金、社会捐赠资金以及其他有关基金、资金的财务收支……对国际组织和外国政府援助、贷款项目的财务收支进行审计监督”。《环境保护法》及海洋、大气等专项环境保护法规中规定:“政府需要采取必要的措施确保环境保护资金能够合规使用, 不被非环境保护项目挤占、挪用”。从这些法规的内容来看, 我国没有直接将审计与环境保护或环境保护资金联系起来, 更没有明确政府审计机关在环境保护监督、检查方面的职能、作用和主要工作内容。在现有的法律体系下，政府审计机关如开展环境审计或环境绩效审计，往往会受到审计延伸范围的制约，难以取得直接的、关键的审计证据。
（三）审计人员的素质不能满足环境审计的要求。环境审计是环境管理学和审计学的交叉领域，其专业性和技术性很强, 不仅需要审计人员懂得财务审计技术和方法, 还需要审计人员具备环境政策法规、环境经济学、环境管理学等方面的专业知识。由于我国开展环境审计的时间不长，审计人员大部分来自会计、审计等专业，来自环境类专业的审计人员很少，对于环境审计缺乏必要的专业知识和技能，在实际审计工作中则侧重于财务审计, 采用的方法也依然是普通的审计方法, 与资源环境审计的专业要求还有很大差距。虽然可以聘请相关专家参与审计工作, 但由于受到审计取证的规范性与外聘人员独立性的限制, 他们的意见只能作为佐证和参考,无法作为直接的审计证据，且单纯地采用他们的意见往往会加大政府审计的风险。
（四）环境审计主体单一。我国环境审计还是典型的政府主导型,审计主体主要是国家审计机关，社会审计组织和内部审计部门的参与程度较低。从国外环境审计的开展看，社会审计和内部审计对推动环境审计的整体发展有着极其重要的作用。社会审计组织由于其具有很强的专业性、独立性，可以大大提高环境审计报告的可信度，增强环境审计信息的有用性，加之其社会审计面的宽广性，对整体推进环境审计具有十分重要的作用。内部环境审计也有自身的优势，能促进企业按环保要求进行生产，帮助企业很好利用环境资源，增强企业的市场竞争能力。所以，如何更有效地鼓励和扶持社会审计组织和内部审计部门参与环境审计是目前需解决的一个重要问题。
三、推进我国环境审计工作的对策
（一）尽快制定资源环境审计指南, 完善审计方法。政府审计机关应建立可操作性强的资源环境审计指南或工作细则，使得环境审计的范围、内容、程序和方法等制度化、规范化，避免环境审计的片面性和局限性，提高环境审计的工作质量。建立适合于我国的资源环境操作规程与方法，对环境财务审计、环境合规性审计、环境绩效审计等环境审计类别分别制定相应的基本技术标准和评价指标，使得审计结果更标准化，具有可比性。操作规程中也应明确如何利用专家的工作, 以及环境专家在审计中的地位和作用。
（二）完善环境审计立法。要推进我国环境审计工作，充分发挥审计的监督和建设作用，首先要完善环境审计立法, 明确政府审计机关在资源环境监督方面特定的审计权限。《宪法》作为根本大法, 必须明确政府审计在资源环境监督方面的宪法地位;其次，审计法及环境保护法中也要明确政府审计机关在环境管理体系中的地位、职责、权限、工作范围和审计方法,为环境审计的实施提供法律保障。
（三）加强审计人才的培养，提高审计人员的素质。环境审计是一项专业性很强的审计，而且环境保护工作本身又包含很多专业和领域，审计人员对具体的专业知识和指标知之甚少。因此，要提高审计人员的环境审计能力，审计部门应联合环保部门对审计人员进行具有针对性的培训或轮训，提高环境审计业务素质和工作能力，以保证环境审计工作的开展；开展多部门联合审计，联合环保部等相关部门，聘请相关专家参加审计项目，不仅可以提高审计效率，也锻炼了审计队伍；与环保部和财政部等有关部门建立沟通协调机制，使审计人员从更高层次、多角度了解有关环境保护的宏观政策与审计目标，培养审计人员的宏观意识和环境审计的职业判断能力。
（四）积极推动企业内部环境审计、社会环境审计的发展，推进环境审计主体多元化。内部审计部门可以将环境审计融入日常经营管理，可以为管理者提供相关信息，有利于企业的经营决策。同时也能为外部审计提供参考，降低审计监督成本。目前，我国环境审计人员素质不能满足环境审计的需要，鼓励和扶持社会审计组织参与环境审计，可以充分发挥注册会计师在环境审计中的作用。会计师事务所由于其以独立第三方的身份存在，能独立、客观、公正地从事环境审计服务活动，可对受托的环境报告或环境经济活动等进行鉴定和审计。社会审计组织参与环境审计，也有利于培养环境审计方面的专门人才，促进环境审计指南等规范性文件的制定。组织、支持内部审计部门、社会审计组织开展环境审计，可以使不同审计主体在环境审计工作中相互支持、取长补短、分工协作，收到事半功倍的效果。（侯玲）
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