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浅析地方党政主要领导干部经济责任审计中的环境保护责任审计
周 曦(审计署驻成都特派办)
 
【时间:2011年05月31日】 字号: 【大】 【中】 【小】
    
    
    《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》明确指出,以加快转变经济发展方式为主线,是推动科学发展的必由之路,符合我国基本国情和发展阶段性新特征,并把建设资源节约型、环境友好型社会作为加快转变经济发展方式的重要着力点。
    加快转变经济发展方式,建设环境友好型社会需要政府、企业、公众共同承担起相应的环境保护责任,其中,政府起着重要的主导作用。在地方党政主要领导干部经济责任审计中对环境保护责任履行情况进行审计,有利于全面推进经济责任审计工作,强化对环境保护情况的审计监督,促进经济发展方式转变。
    一、政府环境保护的受托经济责任内涵
    (一)环境的公共资源属性。
    环境与人类的生存和发展息息相关,是人类赖以生存和发展的重要资源。从资源的视角看,可以把环境视为一种质量资源,包括环境容量、生态平衡和调节、水和空气质量等,为人类提供必须的生存环境。
    经济学根据物品的排他性与竞争性把经济中的各种物品分为四类:私人物品、公共资源、共有资源、自然垄断物品。所谓排他性,是指很容易地阻止人们使用这种物品;所谓竞争性,是指当你使用一个物品时,就减少了他人对这种物品的使用。
    将物品属性分析引入环境领域,可以得出以下结论: 环境质量资源具有公共资源属性。公共资源是既无排他性又无竞争性的物品,像清新空气就是最纯粹的公共物品,即一个人的消费不会影响其他人对同一环境物品消费的数量和质量。 
    (二)市场经济条件下环境问题的经济属性。
    1.经济活动的外部性。
    现代经济学对环境问题进行了分析,认为环境问题的产生源于市场经济条件下经济活动的外部性。外部性有正的外部性,称之为外部经济,指一个经济主体的经济活动对其他经济主体产生积极影响,无偿为其他人带来利益。相反,产生负向外部影响的经济活动,给其他经济单位带来消极影响,对他人施加了成本,称之为外部不经济。
    2.环境问题的外部不经济性。
    环境问题作为一种典型的外部不经济现象,与环境资源的公共资源属性有关。 由于环境资源属于公共资源,一个人不论付费与否,都不能从这一环境物品的消费中被排除出去,即环境质量作为公共物品,使得无法、很难或不必对其进行收费。企业或个人从私人“成本—收益”出发考虑,市场机制无法激励其减少污染物的排放来提供优质环境这一公共物品,在这种情况下,市场机制是失灵的。 
    将外部性理论引入环境领域,把经济行为主体的经济活动放到环境—经济复合系统中考察,就会得出这样的结论:环境问题是一种典型的外部不经济,产生了不能全部反映到市场交易价格中去的额外社会成本。由于环境问题并不构成私人生产成本,必然出现私人成本与社会成本的差异,并被转嫁给社会和公众。外部性成本的顺利转嫁,必然导致这种带有负外部效应的物品的过度供给行为,使资源配置扭曲,造成环境污染和资源浪费,社会福利损失。
    (三)政府环境保护责任——基于解决外部不经济问题产生的受托经济责任。
    环境问题的实质是经济问题,从另一角度看,市场经济条件下解决环境问题也表现为一种解决外部不经济问题的经济责任。
    市场经济条件下,由于外部性问题属于市场失灵或市场缺陷领域,在现代社会制度安排下,政府受社会公众委托,承担了解决环境问题的主要责任,即政府环境保护责任。环境保护责任是政府受托经济责任在现代市场经济条件下的拓展,其经济意义在于:
    1.作为与私人产权相对应的环境资源公共产权的具体行使人,履行环境资源产权主体职责,解决公共环境资源与私人占用的非排他性问题,避免滥用环境资源。
    2.作为环境资源的产权“代理人”,与私人部门建立基于不同产权的市场交易关系,建立环境资源市场机制,私人占用环境资源(对环境污染可视为对环境质量资源的占用)必须通过市场交易并承担相应成本,进而解决了造成环境问题的私人生产成本与社会成本不一致,并向社会和公众转嫁的问题,使得环境问题的外部社会成本内部化,共同承担环境保护责任。
    3. 作为环境资源的产权“代理人”,通过制定、完善环境保护政策的方式,解决市场机制无法解决的社会公众与私人部门解决环境问题谈判交易成本过高的问题,并监督私人部门履行环境保护职责。
    4.作为环境资源的公共所有者代表,获得环境资源收益,投入环境保护资金,保护生态环境,治理环境污染,
    总的来看,政府环境保护受托经济责任表现为,着眼于长期的经济发展,在可持续发展的框架下抑制生态破坏和环境污染这种负外部效应的过度供给行为,实现经济与环境的协调发展,提高经济发展质量,增进社会福利。
    综上所述,政府环境保护责任是政府在市场经济条件下所承担的一种特殊的受托经济责任。就此意义而言,在地方党政主要领导干部经济责任审计中,环境保护责任是一项重要内容。
    二、地方党政主要领导干部承担的环境保护责任
    (一)地方党政主要领导干部环境保护责任的界定。
    我国环境保护法规定,“地方各级人民政府,应当对本辖区的环境质量负责,采取措施改善环境质量。”;1996年,《国务院关于环境保护若干问题的决定》指出,“地方各级人民政府对本辖区环境质量负责,实行环境质量行政领导负责制。……地方各级人民政府及其主要领导人要依法履行环境保护的职责,坚决执行环境保护法律、法规和政策。要将辖区环境质量作为考核政府主要领导人工作的重要内容。”;2005年,《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》指出,“落实环境保护领导责任制。……地方人民政府主要领导和有关部门主要负责人是本行政区域和本系统环境保护的第一责任人,……地方人民政府要定期听取汇报,研究部署环保工作,制订并组织实施环保规划,检查落实情况,及时解决问题,确保实现环境目标。”,“坚持和完善地方各级人民政府环境目标责任制,……建立问责制,切实解决地方保护主义干预环境执法的问题。对因决策失误造成重大环境事故、严重干扰正常环境执法的领导干部和公职人员,要追究责任。”
    综合以上法律和政策的有关规定,地方党政主要领导干部环境保护责任可以从以下五个方面进行分析:
    1.责任主体。地方各级人民政府对本辖区环境质量负责,我国实行环境保护领导责任制,地方党政主要领导干部是本行政区域环境保护的第一责任人。
    2.责任内容。地方党政主要领导干部依法履行环境保护的职责,严格执行环境保护法律、法规和政策,其承担的环境保护责任由国家相关法律、法规和政策加以规定。
    3.责任形式。我国实行地方各级人民政府环境目标责任制,地方党政主要领导干部的环境保护责任体现为一种目标责任,辖区环境质量是考核地方党政主要领导干部工作的重要内容。
    4.责任履行。地方人民政府通过定期听取汇报,研究部署环保工作,制订并组织实施环保规划,检查落实情况,及时解决问题,确保实现环境目标。地方党政主要领导干部在政府环境保护责任履行过程中依据法律和政策履行相应职责并承担相应的责任。
    5.责任界定。政府环境保护责任包括地方党政主要领导干部责任和部门责任,在我国分级管理、部门落实的行政管理体制下,地方党政主要领导干部对行政区域内的环境保护责任主要是对本级有关政府部门和下级政府的领导责任,监督本级政府部门和下一级人民政府的环保工作,以及重点单位的环境行为,具体分管环境保护工作还要承担主管责任,当出现决策失误造成重大环境事故、严重干扰正常环境执法的问题时则承担直接责任。
    (二)地方党政主要领导干部承担的具体环境保护责任。
    地方党政主要领导干部的环境保护责任可以划分为目标责任和制度执行责任。
    1.环境保护目标责任,对环境保护工作的结果负责。环境保护目标具有阶段性,与地方党政主要领导干部任期存在对应关系,具体包括:
    (1)环境质量目标责任。地方党政主要领导干部对本辖区环境质量负责,主要是实现国家有关环境保护规划确定的本行政区域水质、空气质量等环境质量目标。
    (2)污染物总量控制目标责任。我国从“九五”开始实施污染物总量控制,现阶段的污染物总量控制主要是进行污染物总量削减,并确定了阶段性目标,地方党政主要领导干部对本行政区域污染物总量削减目标完成情况负责。
    (3)国家重点环保工程目标责任。为推动解决当前突出的环境问题,我国实施国家重点环保工程。《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》指出,从“十一五”开始,要将国家重点环保工程纳入国民经济和社会发展规划及有关专项规划,认真组织落实。地方党政主要领导干部对本行政区域国家重点环保工程规划目标完成情况负责。
    2.环境保护制度执行责任,采取有效措施,落实国家法律、法规和政策要求,督促相关部门和下级政府履行环境保护责任,确保完成环境保护目标。
    具体包括:
    (1)环境准入制度责任。坚持经济与环境协调发展,督促环保、发展改革等部门和下级政府落实环境影响评价法等有关规定,对各类开发建设规划和项目进行环境影响评价,对环境有重大影响的决策进行环境影响论证,依据环境影响评价和论证结果进行科学决策,落实环境保护措施。
    (2)生态保护和修复制度责任。控制不合理的资源开发活动,实施天然林保护、水土保持等生态修复工程,加强生态功能保护区和自然保护区的建设与管理。
    (3)污染源头控制制度执行责任。依据国家产业政策和环保法规,督促发展改革、经信等部门和下级政府推动产业结构优化升级;在生产环节,实行清洁生产并依法强制审核;制定促进发展循环经济的政策,推进重点行业、产业园区和省市循环经济试点工作,建设循环经济试点示范工程。
    (4)污染付费制度执行责任。督促环保部门和下级政府按照国务院《排污费征收使用管理条例》足额征收排污费,按规定用途安排和使用排污费;建立、实施城市污水、生活垃圾处理收费制度,收费标准要达到保本微利水平,收费不到位的地方,由当地财政对运营成本给予补助。
    (5)环境监管制度执行责任。督促环境保护部门严格按照环保法规开展环境监管工作,在执行环境影响评价制度基础上,监督企业严格执行“三同时”(建设项目环保设施同时计划、同时施工、同时投产使用)制度,推进排污许可证制度,完善环境在线监测网络和环境监察制度,强化现场执法检查和限期治理制度,严格执行突发环境事件应急预案,按照有关规定全面负责突发环境事件应急处置工作。
    (6)环保资金投入责任。将环保投入列入各级财政支出的重点内容并逐年增加,加大对污染防治、生态保护、环境公共设施建设和环保监管能力建设的资金投入。
    三、地方党政主要领导干部环境保护责任审计的重点和评价指标
    (一)审计重点。
    地方党政主要领导干部作为本行政区域环境保护的第一责任人,对辖区环境保护工作全面负责。就审计作为保证受托经济责任的全面有效履行而存在的一种特殊的经济控制手段或机制而言,以上地方党政主要领导干部承担的具体环境保护责任的内容也是其经济责任审计内容。
    但是,以上对地方党政主要领导干部承担的具体环境保护责任的内容的分析仅仅是基于有关环保法律、法规和政策所做出的框架性分析,构成地方党政主要领导干部环保责任审计的充分内容,并不是必要内容。否则,就容易将地方党政主要领导干部经济责任审计中环境保护责任审计与环境审计简单地等同起来,并且,全面负责实际也是全面不负责,不利于对相关经济责任进行恰当评价。因此,地方党政主要领导干部经济责任审计中的环保责任审计应突出重点,对地方党政主要领导干部任期内承担的主要环保责任进行审计。
    地方党政主要领导干部任期内承担的主要环保责任可以划分为基本责任和阶段性责任。
    基本责任是指不会因时间变动而始终需要的履行的环境保护责任,包括与环境质量相关的环境质量目标、污染物总量控制目标、环境工程目标责任和环境准入、资源有偿使用、污染付费、环境监管、环保资金投入等环境保护基本制度执行责任。
    阶段性责任是指地方党政主要领导干部为解决任期内阶段性和区域性主要环境问题,落实国家政策要求,采取有效应对措施的责任,包括推动产业结构优化升级、实行清洁生产、促进发展循环经济、推进排污许可证制度等。
    与此相对应,地方党政主要领导干部经济责任审计中的环保责任审计重点包括其履行环保基本责任方面的内容和由审计人员在地方党政主要领导干部具体环保责任框架内相机决定的阶段性责任内容,主要包括:
    1.环境保护目标责任落实情况。现阶段,我国环境保护目标责任的具体形式是按照我国国民经济总体发展计划,由各级政府层层签订主要污染物总量减排责任书,确定计划期内所辖行政区域环境质量目标、污染物总量削减目标和工程目标,各级政府负责落实。地方党政主要领导干部的责任体现为,向下级政府分解落实目标责任,制定实施方案,对所辖行政区域环境保护目标责任完成情况负责。目前,我国主要针对主要水污染物(化学需氧量)和二氧化硫签订了总量减排责任书,以上责任书确定的目标责任和相关保障措施的落实情况是审计重点关注的内容。
    2.环境保护基本制度执行责任落实情况。
    (1)环境影响评价制度落实情况,重点关注各类开发建设规划和省级重点建设项目环境影响评价制度的执行情况,是否存在批准在已无环境容量、生态环境脆弱的地区、重要生态功能保护区违规进行开发建设活动,以及建设项目未履行环评审批程序即擅自开工建设或者擅自投产的情况。
    (2)生态保护和修复制度落实情况,重点关注是否依照有关环保法律、法规实施生态保护工程,采取生态修复措施。
    (3)污染付费制度落实情况,重点关注是否按国家有关规定足额征收、管理、使用排污费,是否落实城市污水、生活垃圾处理收费制度。
    (4)环境监管制度落实情况,重点关注环保部门是否监督企业严格执行“三同时”制度,推进排污许可证制度,完善环境在线监测网络和环境监察制度,强化现场执法检查和限期治理制度,严格执行突发环境事件应急预案,按照有关规定全面负责突发环境事件应急处置工作。
    (5)环保资金投入制度落实情况,重点关注是否将环保投入列入各级财政支出的重点内容并逐年增加,加大对污染防治、生态保护、环境公共设施建设和环保监管能力建设的资金投入。
    3.阶段性环保责任落实情况,现阶段主要包括两个方面:
    (1)调整产业结构,淘汰落后产能,重点关注是否按照国家产业指导目录,严格审批新建设项目,落实国家《关停小火电机组责任书》、《关停和淘汰落后钢铁生产能力(第责任书》的有关要求。
    (2)加强污染物总量控制,落实排污许可证制度。
    (二)审计评价指标。
    结合以上审计内容,可设置相应的审计评价指标对地方党政主要领导干部环保责任履行情况进行评价,包括定量指标和定性指标。
    1.定量指标。
    (1)环境质量指标,包括行政区域内主要城市环境空气质量达二级以上天数,优良天数比例,相对基期变化率;二氧化硫浓度,相对基期变化率;主要河流水质达标率,水质考核断面目标达标率。
    (2)污染物总量削减指标,包括污染物削减量,总量减排目标完成率。
    (3)环保工程完成指标,包括分类环保工程项目完成个数及投资完成额,以及相应的目标完成率。
    (4)淘汰落后产能完成指标,包括关停小火电机组容量,淘汰落后钢铁产能及相应的目标完成比率。
    (5)政府环保投入指标,包括所辖行政区域各级财政环保投入绝对量,绝对量变化情况,及占相应政府财政支出比率及变化率。
    2、定性指标。
    主要根据审计情况,对环境保护相关政策制定、环境影响评价等涉及政策落实方面的环境保护责任进行评价。(周 曦)
    
    
    参考文献:
    [1]魏杰.济学视角下的环境保护.绿叶,2004,第5期.
    [2]孙慧丽,江华锋.对环境问题的制度经济学分析.生态经济,2007,第7期.
    [3]中国政府审计研究中心,西南财经大学会计学院现代审计研究所《基于经济可持续发展的环境审计目标及其实现方式研究》课题组. 基于经济可持续发展的环境审计目标及其实现方式研究.审计署审计科研所审计研究报告,2008,第13期.
    [4]黄道国.关于深化资源环境审计工作的思考.中国审计,2009,第4期.
    
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