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以审计视角看污水处理项目的经济性、效率性和效果
刘伟美(审计署驻上海特派办)
 
【时间:2011年05月31日】 字号: 【大】 【中】 【小】
    
    随着我国城市人口的不断扩张和城市化进程的加速,污水处理问题日益成为环境保护和改善民生的重要课题,也越来越受到政府和社会的关注和重视。污水处理问题的特点是政策性强、项目资金投入多、建设和运营规范要求高、现行管理体制复杂、对环境影响大。我们在某市污水处理项目审计中发现污水处理行业在规划、建设和运营环节存在种种问题制约了项目的经济性、效率性和效果。
    本文以审计的视角对污水处理项目的经济性、效率性和效果进行分析并提出解决办法。
    一、对项目规划重视不够,规划协调性需要改善
    一个好的规划可以有效保证项目建设的经济性,避免由于项目建设的不平衡、不配套和不统一造成的浪费。虽然一些地方有相关规划,但缺乏精确性和严谨性。这就导致污水处理能力出现了不平衡、长远规划与短期规划不协调、污水处理能力与收集能力不配套、污水处理能力与污泥处置处理能力不统一,影响了全市污水处理的经济性和整体效果。
    第一,污水处理规划与城市发展规划不协调。审计发现该市在污水处理能力不足的同时有10家污水处理厂负荷严重不足,其中大部分都是2006年至2008年建成运营的污水处理厂。其运营负荷严重不足的主要原因是与城市发展不协调,其收集污水范围内企业搬迁或者管网未配套。
    第二,长远规划与短期规划不协调。随着城市化建设的深入,对污水处理能力的要求越来越大,但这种要求有个过程,而且污水处理有规模效应。为了协调好近期要求与远期要求,在规划时应预留能力扩张空间。该市的一些项目规划时没有为未来能力扩张做好准备,虽然满足了现在需要,但影响未来污水处理能力的扩张。
    第三,污水处理能力与收集能力不配套。污水处理的效果取决于两个关键环节中的短板:收集污水能力和处理污水能力。我们在审计中发现该市虽然在整体上污水管网建设比较完善,但在部分区域,管网建设跟不上污水处理厂的建设,导致污水处理能力闲置。这些没有收集的污水严重影响了城市环境,也严重影响了百姓生活质量。
    第四,污水处理能力与污泥处置处理能力不统一。污水处理后的一个直接后果是产生大量污泥,这些污泥含有重金属、氨氮、总磷等有害物质,如果不加以有效处理,对环境会造成二次污染。审计发现,该市污泥处理能力严重滞后于污水处理能力,致使大量污泥不能得到有效处置,污泥稳定减量化处理率仅为22.6%,严重损害了环境。
    二、对项目建设管理不严,建设规范性有待提高
    污水处理政策性强、市场化不足、项目投入大,这些特点产生了较大的寻租风险。第一,资金管理。资金管理直接涉及到项目的经济性和效率性。污水处理项目建设过程中,资金管理主要涉及到重复申报、资金滞留和闲置等问题。我们在审计中发现,该市污水处理项目资金滞留和闲置比较严重,影响了项目的建设进度,从而影响项目的效率性和资金的使用效益。
    第二,招投标。招投标不规范极易导致寻租行为,虽然国家制定了比较完善的招投标法律法规,但还是很难杜绝招投标的不规范行为。许多污水处理项目合同应招标未招标,采取直接委托或内部比选的方式签订。这种直接委托和内部比选的方法缺乏市场竞争和外部监督,极易受到人为操控,从而增加建设成本或降低工程质量,影响项目的经济性和效率性。
    第三,股权转让。由于污水处理投资量大,为了加快污水处理项目建设,很多地方都引进了民间资本,其中很多项目采用BOT或BT方式。在股权转让过程中,如果监管不严,很可能产生寻租行为,造成国有资产流失或损失。
    工程建设领域是腐败的重灾区,而一旦出现腐败,必将严重影响项目的经济性和效率性,造成无法挽回的损失。因此,相关部门应通过信息公开和透明来引进社会监督和舆论监督。
    三、对项目运营监管不足,监管全面性应予保证
    项目建成后能否发挥作用,能否超水平发挥作用,关键在运营管理。在运营阶段应注重以下方面。第一,评价标准。对一个地区污水处理情况进行评价需要设计一些指标来综合反映,目前用的比较多的指标是污水处理率。但是我们审计发现国家并未对该指标计算口径和计算方法进行统一规范,导致该指标计算口径和方法不统一,缺乏客观性和可比性。
    第二,数据监测。我们需要对污水处理的结果进行检测,以确保处理的水量和处理后的水质达到要求。目前全国很多城市都投资建设了污水处理厂在线监测系统,该系统能高频率、自动化和客观地对污水厂出水水质进行监测。但我们审计发现该市虽然对监测数据进行收集和通报,却并未将该系统监测的数据作为对污水处理厂进行考核的依据,考核仍然采用手工监测的数据。手工监测数据存在主观性,为弄虚作假提供了可能性。
    第三,资金来源。污水处理厂的运营是需要成本的,该市主要通过收取排水费来保障运营资金。由于排水用户分散,收取排水费都是委托自来水公司收取。我们审计时发现,排水费征收存在用户拖欠严重、自来水公司违规减免和部分区域未开征排水费等问题,这直接影响污水处理厂的持续经营,进而影响污水处理效果。造成这种现象的主要原因是代征排水费是自来水公司的义务,自来水公司缺乏代征积极性,而管理部门也没有严格监管。污水处理厂有积极性监督却没有相应授权。
    第四,奖惩政策。为了更好地发挥污水处理设施的作用,挖掘污水处理厂的管理潜力,该市制定了污水处理厂COD超量消减的补贴政策,取得了较好的效果。该政策在不增加投资的情况下,通过奖励政策引导企业挖掘潜力,提高了污水处理的经济性和效果。但同时我们也注意到,该政策只针对COD进行考核,而氨氮、总磷等指标未予考核,有失偏颇。可能导致污水处理厂只关注COD指标,最终造成其他污染物排入水体影响环境。
    污水处理项目审计,我们除了要关注传统审计中的资金问题,更应该关注污水处理的绩效。经济性、效率性和效果是内在统一的,只有通过对污水处理项目的经济性、效率性和效果进行全面评价,才能更好地发挥审计的免疫系统功能,促进我国污水处理事业健康快速发展。(刘伟美)
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