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合理界定党政领导干部审计内容 做好同步经济责任审计
余林 张爱华(审计署驻重庆特派办)
 
【时间:2011年05月31日】 字号: 【大】 【中】 【小】
    中共中央办公厅、国务院办公厅2010年出台的《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》(以下简称《规定》)规定将党政领导全部纳入经济责任审计的范围,在制度层面实现了从乡科级到省部级党政主要领导干部和国有及国有控股企业领导人员的全覆盖,为开展党政领导经济责任同步审计提供了制度支持和保障,刘家义审计长在今年全国审计工作会议上提出,“十二五”期间审计工作将加大对领导干部经济责任履行情况的审计力度,推进责任制、问责制等制度建设。本文从开展党政领导经济责任同步审计的重要性出发,阐述了确定党委领导和行政领导经济责任审计内容要注意的几个问题,并提出了开展同步审计的对策。
    一、开展党政领导经济责任同步审计的重要性
    (一)有利于合理界定责任,促进责任落实。以往的审计中,由于未完全将地方党委领导纳入审计监督对象,一些由地方党的领导作出的决策和行使的权力所派生出来的经济活动纳入了对行政领导的审计范围,由此产生的后果也由行政领导来承担责任,不利于责任的落实。将党委领导纳入了监督对象,在审计时对党委领导与行政领导实施同步审计,扩大了经济责任审计的覆盖面,可以有效避免和克服过去审计出现的责任难以界定、决策审计不到位、评价不准确等问题。
    (二)有利于进一步完善干部监督体系。开展领导干部经济责任审计,是对领导干部加强管理和监督的重要方式。十六届四中全会做出了加强党的执政能力建设的决定,明确提出建立健全包括经济责任审计制度在内的各项制度。开展党政领导同步审计,同时对党委领导和行政领导进行审计监督,有利于强化对领导干部的监督和管理,制约和监督权力运行,有利于促使领导干部依法用权,确保党和国家经济政策的贯彻落实,也有利于促进干部监督评价制度的完善。
    (三)有利于促进依法行政。目前,领导干部责任事先不明确、不具体是影响责任界定的一个重要因素,也是由于我国政府管理水平不高造成的。我国当前正在致力于提高政府管理水平,促进行政问责机制的建立和完善。开展党政领导同步审计,正确评价党政领导任期经济责任履行情况,引导和督促全面落实科学发展观,树立正确的政绩观,提高经济决策和经济管理水平,有利于促进依法行政,建立有效的权力制约机制,从而推动责任政府的建立。
    二、合理界定党政领导经济责任同步审计的内容
    (一)界定经济责任同步审计内容应注意的几个问题。
    各级党委是一个地区政治经济和社会发展的最高决策层和核心,党委主要领导是一个行政区域范围内名副其实的“一把手”。党委和政府共同承担着一个地区社会经济发展的责任,党委、政府主要领导各代表党委、政府行使权力,既有分工,又有合作,其责任具有广泛关联性和不可区分性,党委书记肩负着总揽全局、协调各方、科学决策促进地区经济发展、社会进步和可持续发展的重任,对所在地区经济社会的发展责无旁贷地负有首要责任。领导干部经济责任审计的内容,应当根据被审计对象履职特点来确定,要围绕被审计的领导干部任职期间履行经济责任的有关活动,主要是与财政收支、财务收支直接有关的经济活动而展开。要以促进领导干部推动科学发展为目标,以领导干部守法、守纪、守规、尽责情况为重点,以领导干部任职期间本地区、本部门(系统)、本单位财政收支、财务收支以及有关经济活动的真实、合法和效益为基础,严格依法界定审计内容。在确定内容时要注意以下几点:
    1.严格按照审计职责权限和《规定》的要求确定审计内容。
    审计法第25条规定,审计机关按照国家有关规定,对国家机关和依法属于审计机关监督对象的其他单位的主要负责人,在任职期间对本地区、本部门或者本单位的财政收支、财务收支以及有关经济活动应负经济责任履行情况,进行审计监督。按照《规定》,地方各级党委和政府主要领导干部经济责任审计的主要内容是:本地区财政收支的真实、合法和效益情况;国有资产的管理和使用情况;政府债务的举借、管理和使用情况;政府投资和以政府投资为主的重要项目的建设和管理情况;对直接分管部门预算执行和其他财政收支、财务收支以及有关经济活动的管理和监督情况。在审计时,要严格按照审计机关的职责权限和《规定》的要求确定党委领导和行政领导的审计内容。
    2.审计内容要根据各自的职责权限范围确定。
    在编制实施方案时,对党委领导和行政领导审计的内容要各有侧重,要以决策、决策执行和决策执行结果三个环节为切入点。对党委领导要突出对其任期内重大经济事项决策的审计,以经济决策权为主线,重点关注决策机制是否健全有效,程序是否规范、民主、透明,内容是否符合国家和上级的规定,决策是否得到有效执行,个人遵守廉政规定情况等。对行政领导主要审计其对中央与地方党委决策的执行和落实情况,重点关注其在民生、环保、土地管理、资金使用、资产、负债和投资项目管理等方面责任的履行情况,要以经济政策执行权为重点,侧重于检查贯彻执行国家经济法律法规、党和国家关于经济工作的重大方针政策及地方党委制定的政策措施情况,重要经济指标完成情况,政府债务管理情况,个人遵守廉政规定情况等。
    3.审计内容不能局限于财政财务收支。
    经济责任审计是对被审计人经济责任的履行情况的检查和评价。财政财务收支责任只是经济责任的一部分。随着审计对象范围的扩展,只关注财政财务收支责任的传统经济责任审计,对有些审计对象已经无法适应。例如,根据党政职责分工,党委领导的经济责任主要是执行国家经济政策和当地重大经济事项决策方面的责任,党委领导并不具体参与政府的财政收支管理工作,审计如果仅仅关注财政财务收支,就无法对党委领导的经济责任进行评价。在经济责任审计中,要对财政财务收支和有关经济活动的真实、合法、效益进行审计,同时还必须对有关重大决策程序及领导干部个人遵守廉政纪律的情况进行审计。在进行同步审计时,对党委领导要侧重于决策程序的民主、合规,重点对其管理活动过程进行审计;对行政领导的审计要以财政财务收支为基础,对其相关的经济责任情况进行审计,不仅要对财政财务收支及相关经济活动的真实性、合法性和效益性提出审计意见,还要超越财政财务收支的审计范围,对其决策行为和管理活动等提出意见。
    4.审计内容应适应新形势的要求。
    不同的时期,党委政府的工作重点也不同,领导干部经济责任审计的内容应适应新形势的要求。如党的十七届五中全会强调“以科学发展为主题,以加快转变经济发展方式为主线”,领导干部经济责任审计就必须把这些政策贯彻执行情况作为审计的重点,这样才能适应新形势对领导干部经济责任审计的要求。在审计过程中要有宏观思维和大局意识,时时把握中央和地方党委政府的重大决策部署,把握地方党委政府的工作目标。对党委领导要重点关注其对不同时期中央确定的大政方针是否贯彻执行,是否与中央保持一致,作出的经济决策事项取得经济和社会效益或造成重大经济损失,对行政领导要重点关注其贯彻执行各项经济政策是否到位,出台的有关经济社会发展政策是否落实到位,是否在国家当前重视的住房保障、就业、医疗、教育等民生问题上有所作为以及相关资金是否发挥了使用效益等。
    (二)在界定同步审计内容方面存在的困惑。
    1.经济责任同步审计的经验不成熟。由于目前各地对党政领导同步经济责任的审计还在试点和摸索中,还未形成一套完整的规范化的体系。虽然《规定》对党政领导审计的内容作出了规定,但对党委领导和行政领导的具体审计内容没有明确,给审计人员普遍开展同步审计带来一定的难度。
    2.审计人员的素质与同步审计的要求不相适应。经济责任审计涉及面广,领导干部任期时间长,另外由于经济责任审计对象具有客观复杂性,要求审计人员在确定审计内容和重点时不仅要掌握相关的理论知识,还要具有较高的执业水平,但绝大多数审计人员综合素质偏低,普遍缺乏相应的审计经验,对计算机审计方面的能力比较欠缺,加上经济责任审计起步较晚,在实务上缺乏成熟的经验,审计人员在执业时随意性大、操作不规范,增加了审计风险。
    3.对计算机审计利用的程度不高。利用计算机审计,建立数据库,迅速筛选疑点,确定审计重点,能有效节省时间,提高效率。目前,在经济责任审计过程中对计算机方面的利用程度还不高,由于审计的时间跨度大、内容多,单纯依靠审计人员的职业判断确定审计内容和重点,很难在有限的时间里实施较为全面的审计,存在较大的风险。
    三、对做好党政领导经济责任同步审计的对策。
    (一)完善规章制度。不断完善党政领导干部经济责任同步审计的政策性规定,使其更加规范化、制度化,并根据不同领导干部的职责特点,制定用于指导审计实践的工作规范和操作指南,进一步明确审计内容、审计重点、审计方法和评价指标体系。
    (二)加强经济责任审计队伍建设。经责审计的内容涉及面广,目前在进行审计评价时还没有可参照的指标评价体系,对审计人员准确界定党委领导和行政领导的责任、客观进行审计评价方面的要求很高。随着省委书记被纳入经济责任审计的范围,经济责任审计对审计人员的要求会越来越高,加强经济责任审计队伍建设已势在必行。
    (三)充分发挥计算机审计的作用。借助计算机,用数据库对经济责任审计进行检查、验证,建立多维度的分析指标,能保证审计工作迅速完成。同时利用计算机系统,建立起大型的数据库,对相关的经济责任审计过程和结果进行分类,也能为以后的审计工作提供指导和借鉴。在审计过程中要加大计算机方面的人才培养,充分发挥计算机审计的作用。(余林 张爱华)
    
    
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