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浅析我国经济责任审计存在的问题及对策
刘心宇(审计署驻成都特派办)
 
【时间:2011年05月27日】 字号: 【大】 【中】 【小】
    
    
    2010年12月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》(以下简称《规定》),要求地方各级党委和政府要切实加强对经济责任审计工作的领导,党政主要领导干部和国有企业领导人员要依法依规自觉接受、主动配合经济责任审计,各地区各部门要按照中央的统一部署和要求,结合实际情况研究制定加强领导干部经济责任审计的具体措施。笔者对此作了一些梳理和思考。
    一、经济责任审计在我国的发展历程
    自1999年开始,经济责任审计在我国就已经作为一项审计制度在全国推开。1999年5月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《县级以下党政领导干部任期经济责任审计暂行规定》和《国有企业及国有控股企业领导人员任期经济责任审计暂行规定》。这两个《暂行规定》的施行,标志着经济责任审计作为一项审计制度全面推开,全国普遍开始了对县级以下党政领导干部和国有及国有控股企业领导人员的经济责任审计。十多年来,全国各级审计机关和干部管理监督部门,认真履行职责,努力把经济责任审计工作融入经济社会发展大局,取得明显成效。据统计,1998年至2010年10月,全国各级审计机关审计领导干部共计41万多人,其中:党政领导干部38万多人、国有企业领导人员3万多人。审计查出由领导干部直接责任造成的违规问题金额和损失浪费问题金额合计684亿多元;各级党委和干部管理、纪检监察部门参考审计结果,免职、降职、降级、撤职和其他处分共计1.81万人;移送纪检监察和司法机关0.72万人。全国各级审计机关通过经济责任审计,向各级党政领导提交审计报告、综合报告和专题报告等超过40万篇,为党委和政府的宏观经济决策提供了重要参考依据,对推动经济社会科学发展发挥了积极作用。
    1999年发布的《县级以下党政领导干部任期经济责任审计暂行规定》仅对县级以下党政领导干部实行经济责任审计,而到2010年12月发布的《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》明显扩展了审计对象范围,涵盖了省部级领导干部,将经济责任审计提升到政治责任层面,通过制度进一步强化领导干部的法纪意识和自我约束能力。强化了对省部级党政领导干部的经济责任审计,因为省部级领导干部拥有着党和国家赋予的权力,掌管着大量的国家资源,他们能否切实有效地履行经济责任,关系到区域经济和社会发展,关系到经济和社会各个领域的发展,关系到党中央、国务院经济社会发展政策和科学发展观的贯彻落实。我们不难看出,虽然经济责任审计在我国发展的进程并不十分迅速,但中央政府要求各部委和各级政府必须贯彻党和国家方针和政策及立党为公的执政勇气和决心显而易见。
    二、深入开展经济责任审计的重要性
    改革开放带来了中国社会经济发展的极大机遇,中国经济飞速发展,但同时,某些政府部门、国有企业依仗其特有的待遇和权力,想方设法地从政府预算和投资中获得更多的资源,他们沉迷于追求自身利益。一些部门和领导、特别是党政“一把手”和国企高官的不作为、乱作为、片面追求GDP等做法,给政府预算和投资造成了不可估量的损失,致使一些国家预算和投资不到位,被挪用滥花、国有资产被流失、被交易甚至被贪污,营造了腐败赖以滋生的土壤。经济责任审计重在责任审查,并通过责任制约和遏制权利的扩张,它与政治反腐相得益彰,其在反腐败方面的作用在不断放大。刘家义审计长说得好,“经济责任审计在反腐败斗争中的作用是独特的。”同时,更重要的是,经济责任审计是一种经常性审计,可以发现和纠正一些苗头性、倾向性的问题,避免问题的扩展和蔓延,从而清除腐败赖以滋生的土壤,遏制腐败行为。
    三、经济责任审计的现状及面临的困难
    经济责任审计的重要性已逐渐被广泛认可,并引起广泛关注。然而在现阶段,要实现预期的目标,经济责任审计仍存在一些问题和面临一些困难。
    (一)审计对象尚未实现全面覆盖。《规定》明确的审计对象,由于受到种种因素的影响和制约,在现阶段审计实践中尚未完全覆盖。虽然国有企业领导人员、县级以下党政主要领导干部经济责任审计已基本实现全覆盖,市(地、厅)级党政主要领导干部经济责任审计在不断推进,省部级党政主要领导干部经济责任审计试点规模也在逐步扩大,但对市委书记的审计仍处在试点阶段,对省委书记的审计尚未进行过试点。仍将使我国经济责任发展历程中亟需完善的环节。
    (二)审计工作质量有待提高。由于审计任务繁重,而审计力量不足,审计质量难以保证;同时,审计内容还不够全面,仍然以财政财务收支审计为主,缺乏对领导干部履行经济责任情况的全面审计;审计评价指标不够健全,影响对被审计领导干部履行经济责任情况的客观评价。而且省部级官员所负责的经济工作的经济决策复杂多变,审计人员受专业技术条件的限制,要对其经济决策的正确与否作出恰当的评判也决非易事。
    (三)审计评价和经济责任难界定。如何作出审计评价、具体评价哪些指标、用什么标准来评价,目前并没有一套比较健全的、便于操作的、规范性的评价体系,也没有明确的评价方法,因此,操作起来很困难。同时,如何界定领导干部的直接责任和主管责任,虽然新修订后的《审计法》有明确的定义,但在实际审计过程中除规定的直接责任外,只要是所管辖范围内的部门或者单位出了问题,都笼统定性为该领导干部的主管责任,过于模糊,造成主管责任等同于没有责任。
    (四)审计成果难以对领导干部的任用、奖惩造成直接影响。对领导干部进行任期经济责任审计,其结果作为组织部门考察、选拔、任用干部的重要依据之一,理应充分利用审计结果,坚持“先审计后离任”的原则。但在实际工作中,一方面由于干部任用计划与经济责任审计计划不同步,委托交办审计不够及时,形成了“先离任后审计”的现象;另一方面由于审计滞后于干部任用工作,造成审计结果与干部任用相脱节,形成了审计只是流于形式,直接影响到任期经济责任审计在领导干部离任时应起的作用。
    (五)绩效审计难深化。随着社会经济、政治、文化各方面的不断发展,领导干部如何落实科学发展观,转变经济增长方式,提高人民生活水平,增强科技创新能力,建设资源节约型、环境友好型社会,增强可持续发展能力和构建和谐社会逐步纳入了领导干部经济责任审计的范畴,这就使得经济责任审计不再局限于单一的财务收支审计,而必然朝着绩效审计的模式发展。但是目前领导干部经济责任审计仍没有能够突破财政财务收支审计的框架,难以适应形势的发展,更谈不上绩效审计的深化。
    (六)经济责任审计工作联席会议制度的健全尚需时日。《规定》提出的建立经济责任审计工作联席会议制度虽然不失为消除行政级别对审计的不利影响的一个办法,但联席会议的常设机构还只是一个“办公室”,而且联席会议办公室主任为同级审计机关的副职领导或者同职级领导,其权威性还是大打折扣,目前还很难起到很大的作用。
    四、深入推进经济责任审计的几点建议
    (一)深入推进经济责任审计,要加强绩效审计与传统财务审计相结合,大力推行领导干部绩效审计。
    领导干部经济责任绩效审计不同于一般意义上的绩效审计,它最能揭示领导干部的显性政绩和隐性政绩,最能分清领导干部现实责任和历史责任。对其审计应主要围绕以下几个方面:一是预算编制科学性和预算支出结构合理性。主要是预算编制能否顺利实施到位并能产生预期效果,能否杜绝部门、单位在预算编制方面的造假和不真实性;预算支出是否向转移支付、科技文化卫生、资源环保等方面倾斜,体现提高人民生活水平,增强科技创新能力,建设资源节约型社会的科学发展观。二是重点建设、重点投资体现效益性。一个地方的发展不能只顾短期利益、仅发展短、平、快的产业,而是要兼顾公共设施建设和基础工业(如交通、能源、水利)投入,将短期效益与长期效益结合起来,使有限的资金发挥最大的效益。三是兼顾社会效益和生态效益,包括解决失业问题及提供就业机会、保护环境与治理污染,提高全民文化素质等。
    (二)深入推进经济责任审计,要建立统一的定性和定量评价指标要素,并结合经济责任审计评价指标体系建设,规范绩效评价指标和标准。
    评价指标体系是审计人员对领导干部经济业绩高低优劣进行评价或判断的依据和参照系,所以,制定一套体现绩效审计理念的经济责任评价指标体系,既是对经济责任审计工作的规范,也是深化和拓宽绩效审计与经济责任审计相结合的保证。目前我们关于绩效的评价指标还只是针对某一领域或某类资金,尚未有一套科学系统的衡量绩效的指标体系及审计评价标准。因此,需要结合经济责任审计评价指标体系的建设,从领导干部管理运用的全部政府性资金、国有资本、相关社会资金入手,设置科学合理的绩效指标和标准,对其经济责任和绩效水平进行公允、全面的评价。
        经济责任审计评价,根据被审计对象的工作职责的不同,进行的评价也不同。例如,作为党政机关和事业单位领导干部经济责任评价的主要内容应当包括:一是经济或职能工作业绩情况。即领导干部任期职责、任务相关的经济工作目标或职能业务目标完成情况,对被审计领导干部为本部门(单位)经济发展所做的主要工作、取得的主要业绩及存在的问题进行评价。二是单位的财政财务收支情况。重点评价被审计领导干部任期内所在部门(单位)预算执行、财政财务收支、行政事业性收费、专项资金(基金)使用、预算外收支、关联单位经济往来的真实性、合法性。三是投资决策和效益情况。对单位重点投资的规模、结构、决策程序、资金来源、资金管理和效益效果情况进行评价。四是内控制度及执行情况。重点对业务管理制度、资产管理制度、廉政建设制度的建立和执行情况进行评价。五是个人执行财经纪律和廉政规定情况。重点对领导干部个人违反规定取得收入情况,公务活动包括出国出访的审批和经费支出情况,家庭住房、工作用车和使用(占用)国有资产情况,直系亲属在本人管辖范围内经商活动情况,群众举报反映的情况进行评价。
    (三)深入推进经济责任审计,要加强审计人才队伍建设
    目前,经济责任审计范围扩展到对省部级领导的经济责任审计,对审计人员知识的结构及全面性提出了更高的要求。因此审计机关要在引进高素质人才的同时注重现有审计人员的知识更新,大力提高审计人员的整体素质。一是通过开展各种培训、实践锻炼等形式,提高审计人员的宏观全局意识和专业水准。健全审计职业教育体系,针对不同职级、岗位和知识结构的人员,实施分层次培训,使培训工作覆盖审计干部整个职业生涯。努力培养熟悉审计业务,同时又了解和掌握工程技术、计算机、法律、经济管理等知识,具有分析、鉴别、判断、协调等综合业务能力的复合型人才,以适应日益发展的经济责任审计的需要。二是要加强审计队伍的职业道德建设。树立诚实守信、内省自爱、克己慎独的职业道德观,崇尚“人民利益至上”的利他道德伦理思想,塑造审计人员正直向上、知耻明志的基本人格,建立一支严守审计纪律,恪守审计职业道德,具有依法审计,客观公正,实事求是,严谨稳健的职业态度的审计干部队伍。当人处于有限理性且充满机会主义意识的情况下,仅靠道德劝戒、先进示范是不够的,必须明确建立严格的道德自律机制,审计机关应当以《国家审计准则》为依据,建立包含审计纪律、审计职业道德规范等在内的全面完整的审计项目质量控制制度,并确保正确执行。三是要有效整合内外部审计资源,打破常规审计以处室为单位的常规审计组成模式,以审计项目为单位,根据需要统一调配审计人员,增强协同工作能力。只有审计人员能够站到比较高的“高度”,才能客观有效地对领导干部的经济责任进行评价。
    (四)严谨细致、注重细节是深入推进经济责任审计的基础
    一是要坚持实事求是的原则,审计评价事项必须要有充分的证明。经济责任审计必须实事求是。对有的经济业务的验证,不仅要通过财务账目的审核,而且还要有外调材料加以印证。如对外投资、往来账项的真实性、合法性和效益性必须经过调查核实来确定。如果缺乏必要的调查核实材料,审计评价就缺乏说服力。
    二是必须注意审计用语的准确性。在对领导干部进行经济责任审计时,用语必须准确,不能避重就轻或者夸大其词,如把“小金库”说成账外循环,把偷逃税说成漏税,把有意做假账说成账务处理不当等等。这种对查出的问题不做准确判断的作法,回避了问题的实质,增加了审计评价的难度。
    三是必须明确区分责任界限。审计评价要客观公正,正确把握领导干部应负的责任,要认真做到几个严格区分:区分即期和前期的责任。审计中一定要分析经济业务发生的起因,注意把前任领导遗留的问题和现任领导任职期间发生的问题加以区分。区分直接责任和主管责任。直接违反国家财经法规的行为,授意、指示、强令、纵容、包庇下属人员违反国家财经法规,失职、渎职的行为,均属领导干部的直接责任。除此而外,均为主管责任。二者不可混淆。区分主观责任和客观责任。经济责任审计中,对由于政策变化和不可预见的因素的影响而造成的不良后果,一定要给予客现公正的评价,实事求是的反映领导干部个人的责任。 区分有意和无意的责任。经济责任审计中,对新的政策探求中发生的经济损失应给予公正的评价,应当明确肯定干部的创新精神。但对以改革为名,行徇私舞弊、谋取小集团和本单位利益之实的,一定要大胆揭露,并建设有关部门严肃追究责任。
    四是必须坚持谨慎、稳妥原则。领导干部任期经济责任审计评价,对可能发生的审计风险,应当有所防范。职业判断一定要慎之又慎,能够作出准确判断的,就可做明确肯定或否定的结论;对一时搞不清楚的问题,应当发表有保留的意见,或者建议移交其他部门继续调查处理。审计评价必须客观直白,不能含糊其辞。(刘心宇)



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