论审计计划在提高审计质量中的“龙头”作用
胡贵安(江苏省南京市审计局)
【发布时间:2011年05月27日】
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一、问题的提出
古人云:“凡事预则立,不预则废。”为避免工作的盲目性,审计机关通过事先制定审计计划以对未来实施的审计项目作综合系统的制度性安排,已经成为当今世界各国的普遍做法。理论上说,审计计划根据时间长短一般可分为中长期规划和年度审计项目计划。可以说,与作战计划对战争的最终胜败起关键作用一样,作为审计工作的第一道“工序”,科学合理的审计计划在整合审计资源、提高审计绩效、提升审计质量、防范审计风险等方面具有决定性的龙头作用。
尤其是,随着近年来社会主义民主政治的发展,加之“审计风暴”的推波助澜,政府审计的权威性与公信力得以较大提升,党委政府与社会公众对审计工作的要求与期待也与日俱增。地方审计机关既要面临党委政府与当地群众强化服务地方经济社会发展大局的挑战,又要承受上级审计机关强力推进绩效审计,以及审计机关之间“争先进位、同业竞争”的压力。囿于现有审计人员数量与素质在短期内无法大幅提升,审计资源与审计需求之间矛盾将变得日益凸显,科学合理的制定审计计划、优化审计资源配置俨然成为化解审计供需矛盾的重要途径,成为提高审计质量与审计成效的重要法宝。然而,遗憾的是,并不是所有的审计机关都意识到审计计划在包括质量控制、绩效管理在内的整个审计工作中处于支配性的“龙头”作用。在当前实践中,审计计划实行的主要还是粗放型的管理模式,计划编制偏离党委政府的经济社会发展大局、计划执行脱离质量控制规范的约束、计划考核欠缺激励制度的配套等问题较为突出,科学、合理的综合管理体系尚未形成,这尤以地方审计机关为甚。
鉴于此,本文拟立足地方审计机关的视角,以“审计计划”为主要选题,在重点分析计划活动内外环境的基础上,具体围绕年度审计计划的“审前计划的编制、审中计划的执行、审后计划的考核”等阶段依次展开探讨其在提高审计质量中的“龙头”作用,期以抛砖引玉,引发大家更多的思考。
二、当前审计计划管理的内外部环境综述
任何事物都是在一定的环境条件下产生和发展,并随着环境的变化而不断发展的。审计计划管理的环境是指审计计划制定、执行、考核等活动赖以生存和发展的境况,是完成计划管理职能的一切内外部条件的集合,其基本内容主要包括外部环境与内部环境。
(一)审计计划管理的外部环境
自1983年审计署及地方审计机关成立以来,我国民主法治建设和政治经济体制改革取得了较大的进步与发展。如在经济上推进由计划经济体制向市场经济体制的转变,在政治上推进由无限政府向有限政府的转变,在法治上推进由政策治国向制度治国的转变。当前,与审计计划管理乃至整个政府审计密切相关的外部环境主要包括:
1、从历史坐标上看,我国正处工业化前期向后期的过渡阶段
就处于由工业化前期向后期过渡阶段的我国而言,由经济转型、社会转轨所引发的大发展、大变革、大调整是这个历史时期的主要特征,财税体制、金融体制、国有资产管理体制乃至政治体制的改革仍在深化。由于原有的许多法律法规及政策规定被废止,而新的制度规范又暂且阙如,使得经济社会管理领域仍然存在着不少“制度真空”,一系列的体制性、机制性及制度性问题逐渐浮出水面。发展方式落后、经济结构失衡、权力寻租蔓延、贫富差距扩大、社会不公突出、群体性事件增加以及生态环境恶化等诸多问题,若不及时加以制度性的解决必将呈现愈演愈烈的态势。可以说,这既是一个创造社会财富的黄金发展期,同时也是一个经济社会矛盾集聚与爆发的凸显期。
面对过渡时期的经济社会形势,国家审计承受着前所未有的压力与挑战。一方面,审计范围和业务领域的不断拓展给审计工作带来新的风险和压力。以企业审计为例,为了在激烈的竞争中谋取发展,企业兼并、重组日益频繁,市场成分多元分散,股票、期货、国债、基金、风险投资以及上市公司的关联交易等业务日趋复杂, 使审计人员对企业的情况难以全面地反映和评价;另一方面,从国家宏观经济调控到微观经济管理,从国家机关到投资者、债权人、经营管理人员,“审计风暴”使得社会对政府审计的依赖程度和期望值越来越高。预算监督、城市建设、企业改制、干部考核、案件查处……处处可见国家审计的身影,要求审计结果公开的呼声也越来越高,审计承载了这个跌宕时代太多的使命和责任。
无疑,在这样的宏观背景下,交办审计机关的计划项目必将有所增加,这对自定项目的安排产生“挤出效应”。在审计力量较为有限的前提下,地方审计机关在进行具体的计划编制与项目安排时,如何兼顾交办项目与自定项目的平衡,做到既体现全面监督、服务大局的精神,又贯彻围绕中心、突出重点的方针,其难度可想而知。
2、从领导体制上看,我国实行行政型的国家审计体制
根据审计机关隶属关系不同,理论上一般将国家审计体制分为立法型(隶属立法机关)、行政型(隶属行政机关)、司法型(隶属司法机关)、独立型等四种类型。1982年《宪法》明确规定县级以上人民政府设立审计机关,从而奠定了我国实行行政型审计体制的法律基础。根据这种法律安排,各级审计机关是本级政府的组成部门,地方审计机关实行本级政府和上级审计机关“双重”领导体制(如图1所示)。这就使得地方审计机关不仅要对本级党委、政府负责,而且还要对上级审计机关负责。当然,从法理说,审计机关在根本上都是对纳税人及其代议机关——人大负责。与国外相比,我国的审计机关具有多重法律角色的鲜明特点,即在进行预算执行审计时,履行的是人大赋予的财政监督职能,规范政府的经济行为(朱丘祥,2008),承担外部审计的角色;在进行国有企业审计及其领导干部经济责任审计时,代表作为出资人的政府来监督企业管理层和领导者的经济责任履行情况,承担的是一种政府内部审计的角色;在监督社会审计组织的业务质量以及对内部审计机构进行指导、监督或管理时,扮演的是一种行业监管者的角色。
无疑,在这样的宏观背景下,地方审计机关在进行具体的计划编制与项目安排时,必须在全方位、多层次收集信息的基础上,明确地方的党委、人大、政府以及上级审计机关等“委托人”在特定时期对审计的具体需求。这就要求审计计划必须紧紧围绕国家经济工作重心以及当地党委、政府的中心工作,紧紧围绕上一级审计机关的工作重点以及对审计工作的总体部署和有关要求,紧紧围绕经济社会生活中的热点、难点等事关人民群众切身利益的民生问题展开。然而,在审计力量较为有限的前提下,如何最大限度地满足各“委托人”的具体要求,轻重缓急地有针对性地安排审计项目,对审计机关而言确实是一个考验。
图1 我国行政型国家审计体制的基本架构图


(二)审计计划管理的内部环境
经过近三十多年的发展,地方审计机关经历了由无到有、由弱渐强的成长历程。无论是“形而下”的审计组织机构,还是“形而上”的审计思维模式,至今都已基本形成了较为稳定的内部环境。其中,与计划管理密切相关的内部环境主要包括:
1、从审计组织机构来看,组织及人员、经费尚不独立
审计理论认为,独立性是审计监督有别于其他经济监督的根本属性,独立性是审计的本质特征。然而,与其他行政型审计体制国家类似,我国现行法律对审计工作独立性的保障尚处在较低水平。总的来说,零散性规定较多、系统性规定较少,且宣示性规定较多、操作性规定较少。具体而言,一是从审计组织上来看,审计机关属于政府的组成部分,接受政府首脑的领导,不具有独立的组织地位;二是从审计人员上看,在审计人员的准入条件及机关负责人被“随意撤换”的法律后果等方面,我国法律并没有提供明确的答案。三是从审计经费上看,《审计法》第11条仅是象征性规定“审计机关履行职责所必需的经费,应当列入财政预算,由本级人民政府予以保证”,但对于不予保证的法律后果并没有具体规定。由此可见,当前地方审计机关在“人、财、物”等各个方面都严重依赖地方党委、政府的支持。
无疑,在这样的宏观背景下,地方审计机关在进行具体的计划编制与项目安排时,必须优先将本级党委、政府的审计需求摆在更加突出的位置。鉴于我国地区发展差异较大,一个地方的经济社会工作在不同时期都有别于其他地方不同的侧重点,这就要求地方审计机关必须充分理解“当地党委政府满意,审计署就满意”(李金华,2010)的深刻内涵,审计计划管理必须紧紧围绕地方党委、政府经济工作中心和地方经济发展实际,不仅需及时将地方领导交办的审计任务列入计划管理,还需立足审计岗位,依法主动地介入对领导关心事项的审计监督,发挥参谋助手的建设性作用。
2、从审计思维模式来看,绩效审计理念尚未根深蒂固
在最高审计机关国际组织(即INTOSAI)的推动下,目前现代市场经济国家普遍建立了绩效审计制度(Government Performance Auditing),并进而成为国家审计的主要领域。绩效审计在传统审计关注事项的真实性、合法性的基础上,更加注重对其经济性(Economy)、效率性(Efficiency)和效果性(Effective)进行评估。与传统审计最大的不同在于,绩效审计至今没有统一的评价标准,不能像传统审计那样对照法律法规、审计准则按部就班地实施审计。因此,绩效审计所倡导的研究型的审计思维模式,要求将每一个项目都作为一个特殊的个案加以研究,首先构建起这个项目进行绩效考核的标准体系,在此基础上再像传统审计那样对照标准体系进行审计与评价。从这个意义上说,绩效审计不仅要求审计人员具有常规的会计审计知识,还要求有良好的知识结构与较强的理论研究、综合分析的能力。由于我国目前绩效审计水平较为有限,审计署已将“全面推进绩效审计”列为未来审计发展的重点任务,并在全国优秀审计项目表彰等方面制定向绩效审计倾斜的政策,引导地方审计机关绩效审计的开展。
无疑,在这样的宏观背景下,地方审计机关在进行具体的计划编制与项目安排时,必须关注上级审计机关的工作思路与重点,尤其拓展自身在绩效审计项目方面的数量与质量。考虑到绩效审计尚处于探索阶段,转变人员思维模式不可一蹴而就,计划管理时可根据时效性原则(领导高度关心、群众密切关注)、可行性原则(目标较为明确、标准易于统一、人员力所能及、审计对象及相关部门愿意配合)与增值性原则(问题较为明显、改进空间较大、政府急于解决),选取绩效审计项目。
(三)结语与启示
以上分析表明,作为整个国家审计工作的龙头,对改进审计计划管理的任何设想,都必须从国家对审计的现实需求出发,在当前审计外部的宏观经济政治环境的大背景下进行研究。此外,审计机关成立近三十年来所形成的内部小环境,也是改进计划管理时所必须考虑的重要事项。
总之,地方审计机关在审计计划管理中,在谋划和开展审计活动时,必须考虑到这些环境因素的影响,做好项目计划的可行性论证,评估可能的审计风险。否则,无论理论上关于计划管理有多么完美的制度设计,若一旦付诸实践,则可能跌入乌托邦的深谷。
三、审计计划管理的应然状态
顾名思义,所谓“应然”是指原本应该是什么样子,它体现的是人们的价值追求。下文主要探讨在上述环境因素的影响下,编制、执行、考核审计计划的应然状态。
(一)编制审计计划是提高审计质量的基础
作为审计计划管理的第一个环节,编制科学合理的审计计划是提高审计质量水平的基础。除需制定3-5年的中长期审计发展规划外,还需认真对待每年的年度审计项目计划。对年度计划的编制,应当坚持的原则主要包括:
1、基础性原则:调查研究、摸清家底
审计机关要编制科学合理的年度审计计划,首先要做的基础性工作就是在充分了解自身审计资源的前提下,通过深入的调查研究,搜索、分析、归集被审计对象的相关信息,建立健全被审计单位数据库。数据库反映列入重点的被审计单位的经济运行和管理情况以及往年接受审计的情况,内容主要包括:一是被审计单位基本情况,包括经济性质、管理体制、财政财务隶属关系、法定职责、人员编制、年度财务收支或预算情况、有无收费项目等;二是被审计单位接受审计的情况,包括以往审计的时间、范围、内容、存在的问题及其处理处罚情况、整改情况等。另一方面,人力资源管理认为,人力不仅是一种资源,更重要的是一种特殊的资本性资源。因此,审计机关必须建立健全审计人力资源数据库,对在职审计人员实行动态管理,其内容主要包括:一是审计人员基本情况,包括姓名、年龄、职务、学历、职称、资质、计算机水平等;二是审计人员工作情况,包括工作的时间、经历、业绩、特长、奖惩等。
俗话说:“知己知彼、百战不殆”。只有基本摸清重点审计对象以及审计机关自身的“家底”,才能减少计划编制的片面性、随意性和盲目性,根据具体审计任务来合理配置审计资源,为科学编制审计计划奠定坚实的基础。
2、层次性原则:围绕中心,突出重点
上文分析指出,审计工作应当围绕“委托人”尤其是地方党委、政府的审计需求展开,做到“有所为,有所不为”。这不仅要求计划管理部门必须具有较强的信息收集能力和理论研究能力,还必须具有高度的政治敏锐性,梳理出当地党委、政府高度关注的阶段性工作的中心任务。这些关注点主要体现在包括政府工作报告、国民经济和社会发展报告、财政预算执行情况报告等决定、决议、规划、计划及其出台的各项政策中,体现在党政主要领导的一些重要讲话中。对此,计划管理部门必须认真加以学习、研究,领会文件材料的精神实质及其对审计的最新要求。在此基础上,计划管理部门还需明确当地群众关注的热点和难点问题之所在,了解上级审计机关年度的工作重点、总体部署及有关要求, 探寻年度审计工作重点,有针对性地提出项目计划的总体思路。
俗话说:“有所不为,方能大有所为”。地方审计机关只有尽可能地将有限的审计力量,集中投入到人民群众关注、党委政府关心以及上级审计机关要求的项目上来,才能不断与时俱进,最大限度地发挥审计的社会效应。
3、严肃性原则:完善程序、注重成效
尽管审计计划活动不属于对外的行政行为,仅属于机关内部管理行为,但根据“依法审计”对审计管理的要求,所有的管理决策行为都必须有明确法律规范的授权,且依照法定程序的作出。从应然的角度上说,年度审计计划一般分“四步”编制(如图2所示)。为了维护计划的权威性,经过审定并正式实施的计划项目,原则上不允许变更。此外,计划管理部门对项目实施的审计成效必须具有一定的可预见性,若个别项目因无成效等原因确需调整的,通过严格履行变更计划的相关程序后,也应当给予准许。
“正义不仅要实现,并且要以看得见的方式实现” ,说的就是程序的重要性。地方审计机关必须实行计划编制的程序化控制,并对项目实施的审计成效具有一定的可预见性,以增强编制的科学性与权威性。只有这样,才能尽量避免无审计成效的“拍脑袋”项目的出炉。

  图2  年度审计计划编制的一般程序


(二)执行审计计划是提高审计质量的关键
亚圣孟子曰:“徒善不足以为政,徒法不能以自行。”再完美的审计计划,也必须依靠具体的审计人员去执行与实施。因此,作为审计计划管理的第二个环节,执行审计计划是提高审计质量的关键。审计机关必须实现对计划执行全过程实施动态的控制,主要包括:
1、计划执行的时限控制
时限控制,也称为进度管理,意为通过确定、调整并实行合理的工作周期,按预定的时间表推进计划的执行,从而强化审计人员时效性意识,促进审计资源的节约与审计效率的提高。
在这方面,工程监理学原理为我们实现审计计划的时限控制提供了可供借鉴的方法,现以分项目预算法为例简单说明。分项目预算法要求在执行审计计划过程中,在确保审计质量的前提下,审计机关事先将一个项目分解为几个可以控制的环节(如审前调查、编制方案、现场审计、草拟报告、征求意见、复核审理、出具报告、档案归集等),明确每个环节的期间,通过环节分解的杠杆撬动整个审计项目推进的速度。在此基础上,审计机关可利用计算机程序的先进手段,将其设计为固化的模板,通过内部局域网“足不出户”即可掌握审计项目进展情况,并可实时监督。例如,通过设置电脑“超时报警”机制,在某一环节超过时限时自动发送超时提示,通过局域网邮箱至具体审计人员、计划管理员、处室及相关审计机关领导等。
2、计划执行的成本控制
成本控制主要是对计划执行过程中的审计成本进行动态的评估与控制。需要强调的是,对于一个审计项目来说,审计成本不仅是指在实施某一审计项目的过程中所投入的财力、物力,还应当包括人力。
从财力、物力的角度上看,项目审计成本=(人员工资+外勤经费)×审计工作日。其中,外勤经费包括审计人员在审计期间的住宿费、生活费、交通费、通讯费、办公费等支出。由于现有的审计纪律规定审计人员的外勤经费均有审计机关自身负担,故控制成本的最佳方式是尽量减少在被审计单位实施现场审计的时间。另一方面,更为关键的是,从人力资源成本的角度上看,项目审计成本包括审计人员数量、素质以及审计工作日。这就要求审计机关根据动态的审计实施情况,评估具体项目人力资源是否存在匮乏或冗余。必要时,可根据判断结果进行适当调整,如增加或减少人员、延迟或缩短审计工作日等。
3、审计计划执行的过程控制
国家审计是一种依法审计行为,过程控制不仅包括按法律法规要求履行严格的审计执法程序,还包括具体项目要按事先设定的方案实施审计。可以说,过程控制是保证审计依法、客观、公正与高效的前提。
由于审计人员执行计划的大量工作往往都是在被审计单位完成的,审计机关一般行政管理无法对现场作业的审计人员进行直接监督,只能主要依赖于审计组组长的管理及组员的自律。因此,我们可以说,对审计计划执行的实施过程进行控制是当前审计计划管理中较为薄弱的环节。具体说来,审计机关除可通过抽查的形式对审计项目的执法程序进行突击检查外,可重点围绕审计实施方案展开监督与控制。这主要是因为根据现行的审计质量控制规范,如果说审计实施方案类似于审计人员进行审计查证的“路线图”,那么方案中的“重要审计事项”就相当于贯彻该图的一根主线。因为对于这些“重要审计事项”,无论最终有无查证问题,都应有充足的记录支撑,从而易于进行检查与控制。。
(三)考核审计计划是提高审计质量的保证
作为审计计划管理的最后一个环节,考核审计计划要求审计机关对按计划的执行与管理情况进行检查、评估和考核,可以说,对审计计划进行考核是提高审计质量的重要保证。考核的主要内容包括:计划编制和执行报告的完整性、及时性,计划安排的科学性、合理性,计划项目完成的质量等,其重点任务包括:
1、确立审计计划执行考核的标准体系
审计机关应当确定客观、适当、可度量的绩效标准,评估、考核计划的执行情况。笔者认为,除重点关注计划的目标任务完成情况以外,计划项目完成的质量应当作为考核审计计划执行的重要指标,而主要体现质量的审计成效则应当成为“重中之重”。这是因为审计成效不仅是审计机关实施计划管理所追求的直接目标,而且也是审计系统进行优秀项目、报告等评比活动时关注的重点内容——这从现行审计质量评价标准的设计中也可略见一斑。这就要求审计机关必须关注审计项目所取得的成效尤其是后续的“发酵”情况(如被审计单位或有关部门对审计意见和建议采纳情况、审计结果被党委政府或上级审计机关的批示与利用情况),加强后续调查管理,跟踪落实审计建议,保证审计成果有效产出。
由此可见,审计机关可借鉴优秀审计项目评选办法中的指标体系,结合计划管理的特点,采取分项打分的方式对各项目计划执行尤其是成效情况进行考核,并及时通报相关情况。
2、建立健全审计计划考核的评比与激励机制
管理心理学认为,同一个人在通过充分激励后所发挥的功能作用相当于激励前的3-4倍。审计机关可通过开展审计项目质量考核评比活动,以及导师带徒、质量明星、知识竞赛、编写审计质量经典案例等形式多样的活动,激励审计人员多出精品。对于执行计划成绩优异者,应当从本机关的实际出发,给予物质、精神奖励。从行为科学的角度看,两种奖励形式都是必要的,前者主要用以满足“生理上的需要”,而后者则主要用以满足“心理上的需要”。
此基础上,审计机关还应当将计划执行的评比情况纳入各处室年终工作考核,并与具体审计人员的业绩挂钩,成为评先评优、出国进修与职务晋升的重要依据,进而构建科学合理的审计队伍评价体系,最大限度地调动广大审计人员的主动性、积极性与创造性。
四、改进审计计划管理的对策及建议
结合前文研究的成果,现提出地方审计机关改进审计计划管理的对策及建议,并将其简单地概括为:“树立一种意识”、“夯实二个基础”与“抓住三项重点”。
(一)树立一种意识:计划管理是审计工作的龙头
马克思主义认为,“思想是先动的先导”。树立计划管理是审计工作龙头的意识,是审计机关及其人员尤其是领导干部提高计划管理水平的思想基础。
在当前审计资源与审计需求之间的矛盾日益凸显的背景下,全体审计人员必须意识到,审计质量是审计工作的生命线,而“围绕中心、突出重点”既是审计机关主动“收缩防线”提高审计质量的重要方针,也可以说是其被动化解审计供需矛盾的无奈之举。具体就审计计划而言,项目的选取必须确立以审计成效为导向的“有所为、有所不为”方针。然而,计划管理部门如何在众多的审计项目中,甄别出哪些项目应“为”而哪些项目应“不为”,确实是一件极为复杂且异常重要的“技术活”。从这个角度上看,审计计划可以说是审计成效与审计质量的“根基”。“根基不牢,则地动山摇”,若选取不当的审计项目,无论投入多么优质的审计资源、实施多么严格的质量控制,审计机关不仅不会取得良好的审计成效与审计质量,反而易于产生犹如制定错误的作战计划、攻取错误的山头阵地一样的负面效应。换言之,作为“龙头”的审计计划一旦进退失据、拿捏无度,整体审计工作必然会随之收效甚微、无功而返,甚至是骑虎难下、作茧自缚。
(二)夯实两个基础:机构人员与数据管理
设置专门的计划管理机构及人员,健全被审计单位与审计人力资源管理的数据库,在审计计划管理工作中处于基础性的地位。
1、设置专门的计划管理机构及人员
科学合理的计划管理是一项较为复杂的技术性工作,主要体现为:一方面,在编制环节,需要计划管理人员不仅具有较强的信息收集能力和理论研究能力,还需具有高度的政治敏锐性,准确及时地出梳理党委政府高度关注、人民群众密切关心的中心工作以及上级审计机关的工作重点与具体部署。另一方面,在执行与考核环节,需要计划管理人员不仅具有较强审计专业技术,还需较强的人事管理知识。鉴于此,审计机关必须设置专司计划管理的机构及人员,集中精力、有针对性地开展计划工作。
从具体操作的层面上说,有条件的审计机关可以成立“审计计划管理”处室,实行审计“四分离”的业务管理模式。对受机构设置、人事管理等原因而没有条件推行这种模式的地方,可成立由审计机关领导参加的“计划管理委员会”或“计划管理领导小组”,通过行政手段强力推进计划管理工作。
2、健全被审计单位与审计人力资源管理的数据库
基本摸清重点审计对象与审计机关自身的“家底”,做到“兵来将挡、水来土掩”,视具体审计任务来合理配置审计资源。一方面,健全被审计单位数据库,侧重反映列入重点被审计单位范围的经济运行和管理情况以及往年接受审计的情况。在每年审计结束后,应将当年实施审计的有关资料、数据和成果录入“被审计单位资料库”,不断充实、完善、更新资料,逐步实现对审计对象的动态管理。另一方面,建立健全审计人力资源数据库,侧重反映人员的工作经历、知识结构、职称资质、业绩特长等等。这对于项目的统筹计划尤其是跨处室的大型项目人员的调配,做到 “人人有事做、事事有人做、适合的人做适当的事”,具有极为重要的作用。
(三)抓住三项重点:规划、程序与考核
对地方审计机关而言,制定中长期审计发展规划、严格年度计划程序、完善计划执行的考核制度是其改进当前审计计划管理工作粗放式发展的重要“抓手”。
1、制定3-5年的中长期审计发展规划
中长期审计战略规划,是审计机关一定期间内指导、组织和控制全部审计活动的纲领性文件, 可以确立今后3-5年我国审计工作的指导思想、总体目标和主要任务,提出实现总体目标、任务的新思路、新途径、新办法。
中长期发展规划的作用主要包括:一是为地方审计工作的发展指明前进的方向,即利用未来3-5的时间,通过制定“抓计划、练内功、提效能”的发展规划,在统一全体审计人员思想认识的基础上,理清未来审计发展的总体目标与工作思路,并可按年度研究制订诸如“审计计划年”、“审计质量年”、“审计法制年”、“审计创新年”、“审计提升年”等具体的实施方案,逐年推进,狠抓落实,务求实效,推动审计事业又好又快发展。二是为年度审计项目计划的编制提供依据,即采用滚动计划法,将所有审计对象分类排序,确定计划周期后(如3年),按照重要性高低计算各对象的审计频率,如每年1次、2年1次、3年1次,以此确定中长期战略规划划,在此基础上再制定年度审计项目计划,从而克服短期计划的盲目性、随意性,有助于确保年度计划与中长期战略计划的协调一致。
2、严格年度计划的编制、调整、监督程序
正如前文所述,年度审计计划编制的一般程序包括提出总体思路与要点(计划管理部门)、提交申请(审计业务部门)、编制草案并征求意见(计划管理部门)、审定下达(机关负责人)等四个步骤。然而,在当前地方审计机关的计划管理实践中,其最为重要的第一步即提出总体思路与要点往往被省略,在什么年度选取什么计划项目完全成为审计业务部门自定自审的权力,而这种权力一旦被异化则易于成为业务处室“寻租”的工具,而计划管理部门应有的创造性工作却蜕化成为日常事务性的工作。因此,计划编制的程序必须加以完善。
与此同时,实践中,对于年度审计计划的调整往往也缺乏具体的科学性论证,盲目性、任意性较大,完成不了的计划项目就调减成为个别业务处室“知难而退”的可具体体现。鉴于此,对于计划的调整必须在具有充足合理的理由的前提下履行计划管理部门与审计机关负责人的批准程序。此外,对于计划执行监督的时间、范围、方式等也必须按照严格的程序进行,如按照月度、季度、年度为时间节点对审计实施的全过程实施时限控制、在审计中期进行以审计实施方案为切入点的抽查式的现场监督等等,进一步提高绩效管理的规范化与法制化水平。
3、完善年度计划执行的考核制度
正如前文所述,审计成效不仅是审计机关实施计划管理所追求的直接目标,而且也是审计系统进行优秀项目、报告等评比活动时关注的重点内容,且已有优秀项目评分表等较为成熟的衡量标准体系(主要内容包括:揭露重大违规违法犯罪案件线索或者重大损失浪费情况、审计意见和建议采纳情况、结果采用情况及其社会影响等三个部分)。因此,审计机关应当借鉴优秀审计项目评选办法中的指标体系, 建立以审计成效为核心的项目计划完成的质量考核标准,在每一具体项目完成后的一定期限内(如3个月),采取分项打分的方式对每一具体项目计划执行的成效情况进行考核,并及时通报相关情况,监督审计成果的有效产出。当然,审计机关还需通过开展年度审计项目质量考核评比等活动,激励审计人员多出精品。
此外,最为关键的是,审计机关应当及时将计划执行的评比考核的有关情况纳入到各处室年终工作考核目标,并与具体审计人员的业绩挂钩,成为审计干部评先评优、出国进修尤其是职务晋升的重要依据。鉴于此,审计机关应当结合地方实际,抓住此轮政府机构改革的契机,强力推进本单位的干部人事制度改革,确立“以业绩为主”的用人导向。对于业绩出众,且德才兼备、群众公认的审计干部,应当“不拘一格降人才”,给予一定的破格空间,打破“等、耗、熬”的传统做法,培养出一大批模范执行审计计划的生力军。 (胡贵安)


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